EuGH: Glücksspielrecht - Beweislast im Verwaltungsstrafverfahren
Bearbeiter: Sabine Kriwanek
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Ist in einem Verwaltungsstrafverfahren wegen einem angeblichen Verstoß gegen das GSpG die Frage relevant, ob die Einschränkung von EU-Grundfreiheiten (Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) durch das österreichische GSpG gerechtfertigt ist, obliegt es nicht dem Verwaltungsgericht, sondern den zuständigen Strafverfolgungsbehörden, die Rechtfertigungsgründe für die Ausnahmen von den Grundfreiheiten vorzubringen. Werden diese Rechtfertigungsgründe wegen der Abwesenheit oder der Passivität der Strafverfolgungsbehörden nicht vorgebracht, muss das Gericht alle Konsequenzen ziehen dürfen, die sich aus einem solchen Mangel ergeben.
Das LVwG OÖ ist mit zwei Verfahren befasst in denen geltend gemacht wird, dass das GSpG bzw das darin verankerte Bundesmonopol mit dem Unionsrecht unvereinbar sei (insb mit der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit gem Art 49 bzw Art 56 AEUV).
Das LVwG hat Zweifel, ob der im österreichischem Recht niedergelegte Grundsatz, wonach der befasste Verwaltungsrichter die Tatsachen, die Verwaltungsübertretungen - die strafrechtlichen Charakter haben - darstellen können, von Amts wegen zu ermitteln hat, mit Art 47 GRC und Art 6 EMRK vereinbar ist.
Nach Ansicht des LVwG kann sich eine solche Pflicht auf die Unparteilichkeit des Richters auswirken, dessen Rolle mit der Rolle der die „Anklage“ vertretenden Behörde zusammenfallen würde. Diese Pflicht sei daher mit dem im Licht von Art 6 EMRK ausgelegten Art 47 GRC unvereinbar.
Aus der Entscheidung EuGH 30. 4. 2014, C-390/12, Pfleger ua (= RdW 2014/265,), gehe hervor, dass die zuständigen Behörden nachzuweisen hätten, dass die nationalen Maßnahmen zur Einräumung eines Glücksspielmonopols an den Staat durch das Anliegen gerechtfertigt seien, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern oder die Kriminalität zu bekämpfen, und dem Tatrichter hierzu Beweise vorzulegen hätten, aus denen hervorgehe, dass die Kriminalität oder die Spielsucht im maßgeblichen Zeitraum tatsächlich ein erhebliches Problem dargestellt habe, so dass jegliche Pflicht des Verwaltungsrichters, insoweit spezielle Ermittlungen anzustellen, in Widerspruch zu dieser Rsp stünde.
Das LVwG OÖ hat dem EuGH daher folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Art 56 AEUV bzw sind die Art 49 ff. AEUV im Licht des Art 6 EMRK iVm Art 47 der Charta dahin auszulegen, dass diese Bestimmungen mit Rücksicht auf die im Licht der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (insbesondere im Hinblick auf dessen Urteil vom 18. 5. 2010, Ozerov/Russland, CE:ECHR:2010:0518JUD006496201, Rn 54) geforderte Objektivität und Unvoreingenommenheit eines Gerichts einer innerstaatlichen Regelung entgegenstehen, wonach die im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens zur Rechtfertigung der strafrechtlich geschützten Quasi-Monopolregelung des nationalen Glücksspielmarkts zu erbringenden Nachweise im Licht der Judikatur des Gerichtshofs der Europäischen Union (insbesondere im Hinblick auf dessen Urteil vom 30. 4. 2014, Pfleger ua, C-390/12, EU:C:2014:281) nicht von der Strafbehörde (oder einem anderen staatlichen Verfolgungsorgan) in deren (bzw dessen) Funktion als Vertreter(in) der Anklage, sondern vielmehr initiativ und unabhängig vom Verhalten der Verfahrensparteien von dem zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der in Beschwerde gezogenen strafrechtlichen Maßnahme berufenen Gericht (in ein und derselben Person/Funktion) zunächst sowohl völlig eigenständig zu deklarieren und abzugrenzen als auch in der Folge autonom-investigativ zu ermitteln und zu beurteilen sind?
Entscheidung
Wirksamer Rechtsbehelf
Nach Art 47 Abs 1 der Charta hat jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, das Recht, nach Maßgabe der in diesem Art vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.
Unabhängigkeit des Gerichts
Hinsichtlich des Rechts nach Art 47 Abs 2 der Charta auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht umfasst der Begriff der „Unabhängigkeit“, die der Aufgabe des Richters innewohnt, zwei Aspekte. Der erste, externe, Aspekt setzt voraus, dass die Stelle vor Interventionen oder Druck von außen geschützt ist, die die Unabhängigkeit des Urteilens ihrer Mitglieder im Hinblick auf die ihnen unterbreiteten Rechtsstreite gefährden könnten (Urteil vom 9. 10. 2014, TDC, C-222/13, EU:C:2014:2265, Rn 30 und die dort angeführte Rsp).
Der zweite, interne, Aspekt steht mit dem Begriff der „Unparteilichkeit“ in Zusammenhang und bezieht sich darauf, dass hinsichtlich der Parteien des Rechtsstreits und ihren jeweiligen Interessen an dessen Gegenstand ein gleicher Abstand gewahrt wird. Dieser Aspekt, von dem das vorlegende Gericht befürchtet, dass er im vorliegenden Fall nicht beachtet wird, verlangt, dass Sachlichkeit obwaltet und neben der strikten Anwendung der Rechtsnormen keinerlei Interesse am Ausgang des Rechtsstreits besteht (Urteil vom 9. 10. 2014, TDC, C-222/13, EU:C:2014:2265, Rn 31 und die dort angeführte Rsp).
Diese Garantien der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit setzen voraus, dass es Regeln - insb statutarische und Verfahrensregeln - gibt, die es ermöglichen, bei den Rechtsunterworfenen jeden berechtigten Zweifel an der Unempfänglichkeit der genannten Stelle für Einflussnahmen von außen und an ihrer Neutralität in Bezug auf die einander gegenüberstehenden Interessen auszuräumen (vgl in diesem Sinne Urteil vom 9. 10. 2014, TDC, C-222/13, EU:C:2014:2265, Rn 32 und die dort angeführte Rsp).
Nationales Recht
Im vorliegenden Fall geht aus den nationalrechtlichen Bestimmungen hervor, dass Bescheide der Verwaltungsbehörden mit einer Beschwerde wegen Rechtswidrigkeit bei den Verwaltungsgerichtenangefochten werden können, wobei diese Gerichte über die Beschwerden in der Sache entscheiden. In Ausübung seines Amts hat der Richter die Umstände der Rechtssache, mit der er befasst ist, in den Grenzen seiner Befassung unter gleicher Berücksichtigung der entlastenden und der belastenden Umstände zu ermitteln. In diesen Verfahren hat die Verwaltungsbehörde, die die Verwaltungsstrafe verhängt hat, Parteistellung.
Auf der Grundlage allein dieser Gesichtspunkte ist nach Ansicht des EuGH nicht davon auszugehen, dass eine solche Verfahrensregelung Zweifel an der Unparteilichkeit des nationalen Richters entstehen lassen kann, weil seine Aufgabe darin besteht, die bei ihm anhängige Rechtssache zu prüfen, und zwar nicht zur Unterstützung der „Anklage“, sondern zur Wahrheitsfindung. Des Weiteren beruht diese Regelung im Wesentlichen auf dem Gedanken, dass der Richter nicht nur über einen Rechtsstreit zwischen den Parteien entscheidet, sondern das Allgemeininteresse der Gesellschaft vertritt. In Verfolgung dieses Interesses wird das nationale Gericht auch die Rechtfertigung einer eine Grundfreiheit der Union beschränkenden Regelung iSd Rsp des Gerichtshofs zu prüfen haben.
Vorbringen der Rechtfertigungsgründe
Hinsichtlich des Zusammenspiel zwischen der den nationalen Gerichten nach dem nationalen Recht obliegenden Pflicht, in den bei ihnen anhängigen Rechtssachen den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln, und dem Urteil vom 30. 4. 2014, Pfleger ua (C-390/12, EU:C:2014:281), wie der EuGH darauf hin, dass die nationalen Gerichte nach dem Unionsrecht eine Gesamtwürdigung der Umstände, unter denen eine restriktive Regelung erlassen worden ist und durchgeführt wird, auf der Grundlage der Beweise vornehmen müssen, die die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats vorgelegt haben, um das Vorliegen von Zielen, mit denen sich eine Beschränkung einer vom AEU-Vertrag gewährleisteten Grundfreiheit rechtfertigen lässt, und deren Verhältnismäßigkeit darzutun.
Diese Gerichte können nach den nationalen Verfahrensregeln zwar verpflichtet sein, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Vorlage solcher Beweise zu fördern, doch können sie nicht verpflichtet sein, anstelle der genannten Behörden die Rechtfertigungsgründe vorzubringen, die nach dem Urteil vom 30. 4. 2014, Pfleger ua (C-390/12, EU:C:2014:281), diese Behörden vorzubringen haben. Werden diese Rechtfertigungsgründe wegen der Abwesenheit oder der Passivität dieser Behörden nicht vorgebracht, müssen die nationalen Gerichte alle Konsequenzen ziehen dürfen, die sich aus einem solchen Mangel ergeben.
Der EuGH hat für Recht erkannt:
Die Art 49 und 56 AEUV, wie sie insb im Urteil vom 30. 4. 2014, Pfleger ua (C-390/12, EU:C:2014:281), ausgelegt wurden, sind im Licht des Art 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Verfahrensregelung, nach der in Verwaltungsstrafverfahren das Gericht, das darüber zu entscheiden hat, ob eine die Ausübung einer Grundfreiheit der Europäischen Union wie der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Europäischen Union beschränkende Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar ist, bei der Prüfung des Vorliegens von Verwaltungsübertretungen die Umstände der bei ihm anhängigen Rechtssache von Amts wegen zu ermitteln hat, nicht entgegenstehen, sofern diese Regelung nicht zur Folge hat, dass das Gericht an die Stelle der zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats zu treten hat, denen es obliegt, die Beweise vorzulegen, die erforderlich sind, damit das Gericht prüfen kann, ob die Beschränkung gerechtfertigt ist.
