EuGH: Keine Lohnunterlagen am Einsatzort – Sanktionen EU-widrig
Bearbeiter: Manfred Lindmayr / Bearbeiter: Barbara Tuma
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Im Fall einer grenzüberschreitenden Entsendung oder Arbeitskräfteüberlassung nach Österreich haben der ausländische Arbeitgeber bzw der inländische Beschäftiger ua die Lohnunterlagen für die beschäftigten Arbeitskräfte am Arbeitsort bereitzuhalten und muss der Überlasser dem Beschäftiger die Unterlagen nachweislich bereitstellen. Bei Verstößen sieht die österreichische Rechtsordnung Geldstrafen vor, die eine bestimmten Betrag nicht unterschreiten dürfen und pro betroffenen Arbeitnehmer (und ohne Beschränkung) verhängt werden; für den Fall der Uneinbringlichkeit der Geldstrafen sind Ersatzfreiheitsstrafen vorgesehen (§ 7i Abs 4 AVRAG idF vor BGBl I 2016/44, § 28 LSD-BG).
Über mehrere Vorabentscheidungsersuchen des LVwG Steiermark hat der EuGH nun ausgesprochen, dass die österreichische Regelung eine unzulässige Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in der EU darstellt. Sie geht über die Grenzen dessen hinaus, was zur Gewährleistung der Einhaltung der arbeitsrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und die Bereithaltung von Lohnunterlagen sowie zur Sicherstellung der Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich ist.
Die A**** AG wurde von einer österreichischen Firma mit Arbeiten zur Sanierung einer Kesselanlage beauftragt. Sie bediente sich dazu eines kroatischen Unternehmens, das insgesamt 217 Arbeitskräfte auf der Baustelle in Österreich einsetzte.
Im September und Oktober 2015 führte die Finanzpolizei Kontrollen auf der Baustelle durch, bei denen ihr nicht die vollständigen Lohnunterlagen aller 217 Arbeiter vorgelegt werden konnten. Daraufhin verhängte die Bezirkshauptmannschaft zum einen eine Geldstrafe iHv 3,25 Mio € gegen den Geschäftsführer des kroatischen Unternehmens (Verstoß gegen § 7d AVRAG als Überlasser betr die Bereitstellung der Lohnunterlagen an die Beschäftigerin A**** AG). Zum anderen wurden über jedes der vier Vorstandsmitglieder der A**** AG Geldstrafen von 2,6 Mio € und 2,4 Mio € verhängt (wegen Nichteinhaltung bestimmter Pflichten nach § 7d AVRAG und § 28 Abs 1 Z 1 lit a iVm § 3 Abs 1 AuslBG hinsichtlich Bereithaltung der Lohnunterlagen als Beschäftigerin und Einholung von Beschäftigungsbewilligungen für 200 kroatische, serbische und bosnische Arbeitskräfte). Für den Fall der Uneinbringlichkeit der Geldstrafen waren Ersatzfreiheitsstrafen von 1.736 und 1.600 Tagen vorgesehen.
Das LVwG hegte Zweifel an der Vereinbarkeit der österreichischen Regelung (hohe Mindeststrafen, Kumulationsprinzip, mehrjährige Ersatzfreiheitsstrafe für ein fahrlässig begangenes Verwaltungsdelikt) mit dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen.
Zur Entsendung drittstaatsangehöriger Arbeitnehmer durch ein Dienstleistungsunternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat hat der EuGH bereits entschieden, dass es eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs iSd Art 56 AEUV darstellt, wenn eine nationale Regelung die Erbringung von Dienstleistungen im Inland von der Erteilung einer behördlichen Erlaubnis abhängig macht (vgl EuGH 14. 11. 2018, C-18/17, Danieli & C. Officine Meccaniche ua, ARD 6640/6/2019).
Auch eine nationale Regelung, die im Rahmen einer Arbeitnehmerentsendung die Verpflichtung vorsieht, im Aufnahmemitgliedstaat bestimmte Arbeits- und Sozialunterlagen zu erstellen und zu führen, kann für die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen zusätzliche administrative und wirtschaftliche Kosten und Belastungen verursachen und stellt somit eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar (vgl EuGH 23. 11. 1999, C–369/96, C–376/96, Arblade, ARD 5092/9/2000).
Somit stellt auch eine nationale Regelung wie in den Ausgangsverfahren eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar, die für den Fall der Nichteinhaltung derartiger Verpflichtungen sowohl gegen den Erbringer von Dienstleistungen als auch gegen ihren Empfänger Sanktionen vorsieht und daher geeignet ist, die Ausübung dieser Freiheit weniger attraktiv zu machen.
Österreichische Regelung unverhältnismäßig
Der soziale Schutz der Arbeitnehmer sowie die Bekämpfung von Betrug, insbesondere Sozialbetrug, und die Verhinderung von Missbräuchen sind Ziele, die zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören, mit denen eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs gerechtfertigt werden kann. Diese Ziele sollen mit der strittigen österreichischen Regelung erreicht werden und sie kann auch als geeignet zur Erreichung dieser Ziele angesehen werden.
Der EuGH weist allerdings darauf hin, dass die Härte einer Sanktion der Schwere des mit ihr geahndeten Verstoßes entsprechen muss. Außerdem dürfen die administrativen oder repressiven Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der Ziele erforderlich ist, die mit diesen Rechtsvorschriften in legitimer Weise verfolgt werden.
Eine Sanktion, deren Höhe von der Zahl der betroffenen Arbeitnehmer abhängt, erscheint zwar für sich genommen nicht unverhältnismäßig. Der hohe Betrag der vorgesehenen Geldstrafen kann allerdings in Verbindung damit, dass es für sie keine Obergrenze gibt, wenn der Verstoß mehrere Arbeitskräfte betrifft, zur Verhängung beträchtlicher Geldstrafen führen, die sich – wie im vorliegenden Fall – auf mehrere Millionen Euro belaufen können.
Dass die Geldstrafen einen im Vorhinein festgelegten Mindestbetrag jedenfalls nicht unterschreiten dürfen, kann zudem dazu führen, dass solche Sanktionen in Fällen verhängt werden, in denen nicht erwiesen ist, dass der beanstandete Sachverhalt von besonderer Schwere ist.
Weiters hält der EuGH fest, dass nach der österreichischen Regelung im Fall der Abweisung der Beschwerde gegen den Strafbescheid der Beschwerdeführer einen Verfahrenskostenbeitrag iHv 20 % der Sanktion leisten muss und dass die Ersatzfreiheitsstrafe im Fall der Uneinbringlichkeit der Geldstrafe angesichts der daraus resultierenden Folgen für den Betroffenen besonders schwerwiegend ist.
In Anbetracht dessen kommt der EuGH zu dem Ergebnis, dass eine Regelung wie in den Ausgangsverfahren nicht in angemessenem Verhältnis zur Schwere der geahndeten Verstöße steht, die in der Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Verpflichtungen in Bezug auf die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und die Bereithaltung von Lohnunterlagen bestehen. Die wirksame Durchsetzung darartiger Verpflichtungen könnte auch mit weniger einschränkenden Maßnahmen gewährleistet werden (wie Geldstrafen in geringerer Höhe oder einer Höchstgrenze für solche Strafen), und ohne sie zwangsläufig mit Ersatzfreiheitsstrafen zu verknüpfen.
Somit ist davon auszugehen, dass die österreichischen Regelungen über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Gewährleistung der Einhaltung der arbeitsrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und die Bereithaltung von Lohnunterlagen sowie zur Sicherstellung der Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich ist.
Der EuGH hat für Recht erkannt:
Art 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die für den Fall der Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Verpflichtungen in Bezug auf die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und auf die Bereithaltung von Lohnunterlagen die Verhängung von Geldstrafen vorsieht,
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die einen im Vorhinein festgelegten Betrag nicht unterschreiten dürfen,
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die für jeden betreffenden Arbeitnehmer kumulativ und ohne Beschränkung verhängt werden,
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zu denen im Fall der Abweisung einer gegen den Strafbescheid erhobenen Beschwerde ein Verfahrenskostenbeitrag in Höhe von 20 % der verhängten Strafe hinzutritt und
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die im Fall der Uneinbringlichkeit in Ersatzfreiheitsstrafen umgewandelt werden.
