Lohndumping: Beschwerden gegen Sicherheitsleistung – aufschiebende Wirkung?

AVRAG: § 7m Abs 7 idF BGBl I 2014/94

Bei Vorliegen des begründeten Verdachts bestimmter Verwaltungsübertretungen nach dem AVRAG und von Gründen für die Annahme, dass die Strafverfolgung oder der Strafvollzug unmöglich oder wesentlich erschwert sein wird, kann dem inländischen Auftraggeber der Erlag einer Sicherheitsleistung aufgetragen werden. Einer Beschwerde gegen diese bescheidmäßige Vorschreibung kommt nach § 7m Abs 7 AVRAG idF BGBl I 2014/94 keine aufschiebende Wirkung zu.

Der VfGH hegt jedoch Zweifel, ob der generelle Ausschluss der aufschiebenden Wirkung unerlässlich ist, um die Einbringlichmachung von Strafen im Zusammenhang mit Lohn- und Sozialdumping zu sichern, und damit das Abweichen von der generellen Regelung des VwGVG (wonach eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht grundsätzlich aufschiebende Wirkung hat) rechtfertigen kann. Er hat daher beschlossen, § 7m Abs 7 AVRAG idF BGBl I 2014/94, von Amts wegen auf seine Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.

VfGH 11. 10. 2017, E 693/2017 (G 260/2017)

Entscheidung

Unerlässliche Abweichung vom VwGVG?

§ 7m Abs 7 AVRAG idF BGBl I 2014/94 sieht, in Abweichung von den Bestimmungen des VwGVG, einen generellen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden gegen Bescheide von Bezirksverwaltungsbehörden vor, mit denen dem Auftraggeber (bei der Überlassung dem Beschäftiger) aufgetragen wird, den noch zu leistenden Werklohn oder das noch zu leistende Überlassungsentgelt oder einen Teil davon als Sicherheit binnen einer angemessenen Frist zu erlegen.

Der VfGH hegt gegen diese Bestimmung folgende Bedenken:

Art 136 Abs 2 B-VG ordnet die einheitliche Regelung des Verfahrens der Verwaltungsgerichte in einem besonderen Bundesgesetz an (dem VwGVG); davon abweichende Regelungen können durch Bundes- oder Landesgesetz nur getroffen werden, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich sind oder soweit das VwGVG dazu ermächtigt. Der VfGH hat dazu bereits wiederholt ausgesprochen, dass vom VwGVG abweichende Regelungen nur dann getroffen werden dürfen, wenn sie zur Regelung des Gegenstandes „unerlässlich“ sind (vgl VfSlg 19.922/2014, 19.987/2015, 20.041/2016).

Nach der Rsp des VwGH ist die Entscheidung über den Erlag einer Sicherheitsleistung gemäß § 7m AVRAG eine Entscheidung in einer Verwaltungsstrafsache iSd § 50 VwGVG (vgl VwGH 30. 6. 2016, Ra 2016/11/0024, ARD 6518/6/2016) und in Verwaltungsstrafsachen kann gem § 41 VwGVG die aufschiebende Wirkung der Beschwerde nicht ausgeschlossen werden; eine Ermächtigung zu einer abweichenden Regelung durch Bundes- oder Landesgesetz ist im VwGVG nicht vorgesehen.

Zur Regelung des Gegenstandes erforderlich im Sinne von „unerlässlich“ iSd Art 136 Abs 2 B-VG könnte die Regelung des § 7m Abs 7 AVRAG nur dann sein, wenn aufgrund der Besonderheiten des Verfahrens der Erlag der Sicherheitsleistung ansonsten gefährdet wäre und die Regelung nicht dem Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes widerspricht. Der VfGH anerkennt ein öffentliches Interesse an der Sicherung der Einbringlichmachung von Strafen im Zusammenhang mit Lohn- und Sozialdumping durch Abschöpfung des fälligen Werklohns in Form der Sicherheitsleistung. Es wird im Gesetzesprüfungsverfahren zu klären sein, wie Zahlungsstopp und Sicherheitsleistung zusammenspielen. Ebenso wird zu prüfen sein, ob die Erreichung des Zwecks der Sicherheitsleistung regelmäßig gefährdet sein kann, wenn der Entscheidung aufschiebende Wirkung zukommt, da diesfalls durch Dispositionen des Auftraggebers, allenfalls auch im Zusammenwirken mit dem – beschuldigten – Auftragnehmer die Einbringlichmachung erschwert oder vereitelt werden könnte.

Der VfGH hegt jedoch Zweifel, ob der generelle Ausschluss der aufschiebenden Wirkung unerlässlich ist, um die Einbringlichmachung von Strafen im Zusammenhang mit Lohn- und Sozialdumping zu sichern. Da § 13 VwGVG bestimmt, dass Beschwerden gemäß Art 130 Abs 1 Z 1 B-VG aufschiebende Wirkung zukommt, hegt der VfGH vorläufig das Bedenken, dass auch in Sachverhaltskonstellationen, die § 7m AVRAG unterliegen, keine ausreichende Begründung für eine unerlässliche Abweichung von den Vorschriften des VwGVG bestehen könnte.

Amtswegige Prüfung

Die Sicherheitsleistung gemäß § 7m AVRAG ist nicht – wie in Fällen gemäß § 37 VStG – vom Beschuldigten, sondern von dessen verwaltungsstrafrechtlich nicht belangten Auftraggeber zu erlegen und erfordert umfangreiche Sachverhaltsermittlungen. Der gänzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung auch in Fällen, in denen erkennbar eine rechtswidrige Entscheidung getroffen wurde, indem die Behörde etwa den fälligen Werklohn grob unrichtig ermittelte und dem Beschwerdeführer dadurch ein unverhältnismäßiger Nachteil droht, kann den Auftraggeber unverhältnismäßig belasten. Vor diesem Hintergrund hegt der VfGH das Bedenken, dass diese Bestimmung auch im Widerspruch zum rechtsstaatlichen Prinzip stehen könnte, weil der Rechtsschutzsuchende mit dem Rechtsschutzrisiko bis zur endgültigen Rechtsschutzgewährung einseitig belastet wird.

Wenngleich der Zweck der Sicherheitsleistung – die Sicherung der Strafverfolgung (vgl § 7m Abs 3 AVRAG) – grundsätzlich geeignet scheint, einseitige Belastungen zu rechtfertigen, wird im Gesetzesprüfungsverfahren zu klären sein, ob diese Form des Rechtsschutzes mit dem rechtsstaatlichen Prinzip bzw dem daraus abgeleiteten Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes vereinbar ist.

Der VfGH hat daher beschlossen, § 7m Abs 7 AVRAG idF BGBl I 2014/94, von Amts wegen auf seine Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.

Hinweis: § 7m AVRAG idF BGBl I 2014/94 ist mit Ablauf des 31. 12. 2016 außer Kraft getreten, jedoch weiter auf Sachverhalte anzuwenden, die sich vor dem 1. 1. 2017 ereignet haben. Für danach verwirklichte Sachverhalte gelten die Bestimmungen des Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetzes (LSD-BG). Dessen § 34 Abs 8 sieht ebenfalls vor, dass Beschwerden gegen Bescheide über den Erlag einer Sicherheitsleistung keine aufschiebende Wirkung zukommt.

Für allgemeine Informationen über die Voraussetzungen für einen Zahlungsstopp und die Vorschreibung einer Sicherheitsleistung siehe Lindmayr, Zahlungsstopp und Sicherheitsleistung nach dem LSD-BG, ARD 6555/5/2017.