Die Crux der ordnungsmäßigen Wohnungswirtschaft und der notwendigen/erforderlichen Rechtsgeschäfte

1. Hauptgeschäft und ordnungsmäßige Wohnungswirtschaft

Der Begriff der ordnungsmäßigen Wohnungswirtschaft, der vor allem im Lichte des "Anlegerunwesens"¹ im WGG an Bedeutung gewonnen hat, geht auf die WGGDV 1940 dRGBl 1940/1012 zurück. Bereits dort findet sich dieselbe Textierung in deren § 8 lit a,² der den zulässigen Tätigkeitsbereich einer GBV definierenden Norm. Der Gesetzgeber hat sich bei der Schaffung des WGG 1979 bewusst an den Vorgängerbestimmungen orientiert.³ Mit der WGG-Novelle 2019 erhöhte sich dessen Bedeutung, weil sich dieser Begriff fortan anstelle in § 7 Abs 3 Z 6 WGG in § 7 Abs 1a Z 1 WGG findet und damit für die Einstufung einer Tätigkeit als Hauptgeschäft von zentraler Bedeutung ist. Die vermeintlich⁴ korrespondierende Bestimmung des § 10a Abs 1 lit d WGG belegt die Wesentlichkeit dieses unbestimmten Gesetzesbegriffs.⁵ Art 11 Abs 1 B-VG enthält eine Reihe von Angelegenheiten, hinsichtlich derer dem Bund die Zuständigkeit zur Gesetzgebung, den Ländern indessen die Zuständigkeit zur Vollziehung zukommt; ua ordnet Art 11 Abs 1 Z 3 B-VG dabei das "Volkswohnungswesen mit Ausnahme der Förderung des Wohnbaus und der Wohnhaussanierung" ausdrücklich dem Bund in Gesetzgebung zu, wobei die Vollziehung Landessache ist. In seinem Erkenntnis vom 13. 10. 1951, KII-1/51,⁶ hat der VfGH den Begriff des "Volkswohnungswesens" "mit alle jenen Maßnahmen zur Beschaffung von Baugelände auf dem Wege der Enteignung gehören, die über jene Enteignungen hinausreichen, die in den Bauordnungen zur Durchsetzung der Regulierungspläne, zur Beschaffung von Grundflächen für Straßen und andere Verkehrsflächen, zur Beseitigung von Baulücken und im Rahmen der Städteplanung vorgesehen sind", umschrieben. Rechtspolitischer Hintergrund des in weiterer Folge erlassenen⁷ Bodenbeschaffungsgesetzes⁸ sowie des WGG⁹ war es, die unangemessen hohen Bodenpreise auf dem Bodenmarkt und das damit überproportionale Ansteigen der finanziellen Erfordernisse für Wohnbauzwecke durch entsprechende Ordnungsmaßnahmen einer Verbauung einzugrenzen.¹⁰ In seinem Kompetenzfeststellungserkenntnis VfSlg 2217/1951 hat der VfGH zum Volkswohnungswesen ausgeführt: "Wenn der Verfassungsgesetzgeber in einer Zeit akuter Wohnungsnot und weitestgehender Verarmung breiter Schichten der Bevölkerung einen besonderen Kompetenztatbestand statuiert, den er mit einem so allgemein gehaltenen Ausdruck wie ‚Volkswohnungswesen‘ bezeichnet, so kann es sich hier zunächst nur um die Wohnfürsorge für die minderbemittelten Schichten der Bevölkerung handeln."

Eine ähnliche Umschreibung findet sich auch in seinem Erkenntnis VfSlg 3378/1958. Der Inhalt der Kompetenz "Volkswohnungswesen" ist dabei nach der im Versteinerungszeitpunkt gültigen einfachgesetzlichen Rechtslage zu verstehen.¹¹ Im Rahmen des Kompetenzverständnisses sind unter Wohnraum nicht nur Kleinwohnungen, sondern auch Wohnungen, "die bei den geänderten wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen nach ihrer Größe derma-

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len bereits als Mittelwohnungen angesehen werden",¹² zu verstehen.¹³ Da das WGG auf dieser Kompetenzgrundlage fußt,¹⁴ muss uE ordnungsmäßige Wohnungswirtschaft auch diesen Kriterien gerecht werden. Schließlich hat die Auslegung insoweit in einem spezifischen historischen Sinn, und zwar nach der vom VfGH entwickelten Versteinerungstheorie, zu erfolgen.¹⁵ Da Art 11 Abs 1 Z 3 B-VG die kompetenzrechtliche Grundlage des WGG bildet,¹⁶ folgt uE daraus, dass die Bestimmungen dieses Gesetzes verfassungskonform dahin gehend auszulegen sind, dass kein Widerspruch zur kompetenzmäßigen Grundlage entsteht. Insoweit ist uE der Begriff der ordnungsmäßigen Wohnungswirtschaft ausschließlich idS des "Volkswohnungswesens" zu verstehen. Die Richtigkeit dieses Verständnisses wird auch durch die Zielsetzung des § 1 Abs 2 und 3 WGG nachdrücklich untermauert. Ein Hauptgeschäft muss sich daher schon aufgrund dieser kompetenzrechtlichen Vorgaben im Rahmen dessen bewegen, was auch § 1 Abs 2 und 3 WGG fordert.

2. Ausnahmegeschäft und notwendige/erforderliche Rechtsgeschäfte

§ 7 Abs 4 WGG normiert Folgendes:

"Andere im Rahmen ordnungsmäßiger Wirtschaftsführung notwendig werdende Geschäfte einer Bauvereinigung als die in den Abs. 1 bis 3 angeführten bedürfen der Zustimmung der Landesregierung. Der Beteiligung einer gemeinnützigen Bauvereinigung an anderen als den in Abs. 3 Z 9 und 10 angeführten Unternehmungen darf die Landesregierung nur zustimmen, wenn

1. dies zur Durchführung der Aufgaben der Bauvereinigung erforderlich ist,

..."

§ 7 Abs 4 WGG schreibt sohin in seinem Einleitungssatz einerseits vor, dass im Rahmen ordnungsmäßiger Wirtschaftsführung notwendig werdende Geschäfte genehmigungspflichtig sind, andererseits in S 2, dass Beteiligungen zur Durchführung der Aufgaben der GBV erforderlich sein müssen.

Ordnungsmäßige Wirtschaftsführung ist nun uE nicht mit ordnungsmäßiger Wohnungswirtschaft gleichzusetzen. Dies ergibt sich etwa daraus, dass - wie zu Pkt 1. referiert - die Hauptgeschäfte schon kompetenzrechtlich streng auszulegen sind. Aus dem Grund weist Obermann ¹⁷ zutreffend darauf hin, dass es einer Neuorientierung des Verständnisses der ordnungsmäßigen Wohnungswirtschaft im Lichte ihrer Eigenschaft als normative Vorgabe für ein Hauptgeschäft bedarf. Ungeachtet dessen kann allerdings die Notwendigkeit ordnungsmäßiger Wirtschaftsführung (weiterhin) punktuell¹⁸ auch dazu führen, einzelne Rechtsgeschäfte zu genehmigen, die dem Grundgedanken der ordnungsmäßigen Wohnungswirtschaft widersprechen.¹⁹ Dieses Ergebnis folgt aus der jedenfalls bei beiden Bestimmungen notwendigen Berücksichtigung der Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit gem § 23 Abs 1 WGG.²⁰

Davon zu trennen ist aber das Verständnis der Genehmigungsvoraussetzungen iSd § 7 Abs 4 WGG. Einleitend findet sich der Hinweis, dass von § 7 Abs 1-3 WGG nicht umfasste Rechtsgeschäfte einer Genehmigung bedürfen, vorausgesetzt, dass es sich um notwendig werdende Geschäfte im Rahmen ordnungsmäßiger Wohnungswirtschaft handelt. Auch wenn dies nicht gesetzlich verankert ist, folgt daraus aber im Umkehrschluss, dass andere diese Voraussetzungen nicht erfüllenden Rechtsgeschäfte nicht einmal genehmigungsfähig sein können. Die Notwendigkeit iSd § 7 Abs 4 S 1 WGG orientiert sich an den allgemeinen Grundsätzen des § 23 Abs 1 WGG und setzt keineswegs voraus, dass eine existenzielle Bedrohung der GBV Tatbestandvoraussetzung wäre.²¹ Dies ergibt sich auch aus dem Telos des Gesetzes, nach dem die Möglichkeit unterstützender Rechtsgeschäfte geschaffen werden sollte, wobei eine nähere Umschreibung und sohin auch taxative Aufzählung²² infolge der "Vielfalt des Lebens"²³ nicht möglich war/ist. In § 7 Abs 4 S 1 WGG wird der Begriff "notwendig" verwendet, bei den Beteiligungen in Satz 2 hingegen "erforderlich". Auch wenn diese Begriffe sprachlich durchaus synonym verwendet werden,²⁴ so herrscht die Ansicht vor, dass der Begriff "erforderlich" das Ziel schwammiger umschreibt. Eine solche Differenzierung findet sich auch im WGG. Geht es um anstehende Erhaltungsarbeiten, verwendet der Gesetzgeber den Begriff "notwendig",²⁵ darüber hinaus wird jedoch mit dem Begriff "erforderlich" das Auslangen" gefunden.²⁶

UE ist daher entgegen Ortbauer/Schinnagl ²⁷ mit Korinek/Holubek ²⁸ und Holoubek ²⁹ das Erfordernis bei den Beteiligungen nicht als restriktiveres Merkmal zu sehen als in S 1 die Grundvoraussetzung der Notwendigkeit. Auch im Rahmen der Beteiligung kommt es richtigerweise darauf an, ob sich diese an § 23 Abs 1 WGG orientiert.³⁰ Allerdings darf die Beteiligung nur dann genehmigt werden, wenn mit dieser die Aufgaben der GBV auch tatsächlich erfüllt und sohin sichergestellt werden. Damit schließt

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sich der Kreis zur ordnungsmäßigen Wohnungswirtschaft: Durch die Einschränkung der Genehmigungsfähigkeit auf die erforderlichen Aufgaben der GBV, die sich nicht sofort als (iS von absehbar) notwendig erweisen müssen,³¹ wird vielmehr sichergestellt, dass iS des Kompetenztatbestandes Volkswohnungswesen agiert werden und damit die Aufgaben des § 1 Abs 2 und 3 WGG erfüllt/sichergestellt sein müssen. Würde man diese Sichtweise nicht teilen, stünde man vor dem Dilemma, dass bei durch Beteiligungen idR langfristigen Bindungen³² stets eine Evaluierung erfolgen müsste, ob die Voraussetzung der Erforderlichkeit noch gegeben ist; ein Szenario, das das WGG nicht vorsieht. UE hat sich daher die Prüfung von punktuellen Rechtsgeschäften an der (unmittelbar) absehbaren Notwendigkeit zu orientieren, bei den als eine Art "Dauerschulverhältnissen" zu wertenden Beteiligungen hingegen danach, ob sich solche Maßnahme im Lichte des § 23 Abs 1 WGG als tauglich erweisen, die Aufgaben der GBV ganz generell pro futuro zu fördern und damit den Vorgaben des § 1 Abs 2 und 3 WGG sowie Art 11 Abs 1 Z 3 B-VG zu entsprechen. Insoweit liegt es an der Aufsichtsbehörde, den verpflichtend vorzulegenden Gesellschaftsvertrag dahin gehend zu überprüfen.

3. Zusammenfassung

Der Begriff der ordnungsmäßigen Wohnungswirtschaft ist iSd Vorgaben des Kompetenzbegriffs "Volkswohnungswesen" auszulegen und kann nur bei Erfüllung dieser Kriterien ein Hauptgeschäft iSd § 7 Abs 1a Z 1 WGG vorliegen. Im Fall von als Ausnahmegeschäft gem § 7 Abs 4 WGG zu beurteilenden Beteiligungen ist für das "Erfordernis zur Durchführung der Aufgaben" ein weniger strenger Maßstab als bei einzelnen Rechtsgeschäften anzulegen, die ausschließlich § 7 Abs 4 Satz 1 WGG zu unterstellen sind, und ist dieses Erfordernis gem § 7 Abs 4 Satz 2 WGG zur Aufgabenerfüllung (auch) pro futuro im Lichte des § 23 Abs 1 WGG iZm § 1 Abs 2 und 3 WGG sowie Art 11 Abs 1 Z 3 B-VG zu verstehen.