Stellungnahme zu Steiner/Wakolbinger "Zur Berechnung der kalten Progression - Eine Richtigstellung"

Nun zum Inhalt des Artikels: Obwohl wir uns bezüglich der Definition der kalten Progression einig sind, soll ihre Berechnung im Einzelfall anhand einfacher Beispiele klargestellt werden. Betrachten wir fünf Steuerpflichtige ohne Absetzbeträge, die 2012 ein gleich hohes Einkommen von 20.000 € gehabt haben, deren Einkommensveränderung 2013 jedoch unterschiedlich war. Dann lassen sich die gesamte Progression und die kalte Progression - bei einer Inflation von 2 % - wie folgt berechnen (ESt = Einkommensteuer ohne Absetzbeträge):

Die gesamte Progression ist die Abweichung der Steuer 2013 von der mit dem Einkommen fortgeschriebenen Steuer 2012 (proportionale Steuer). Sie ist bei Einkommenszuwächsen positiv bzw nachteilig für die Steuerpflichtigen. Bei Verminderungen des Einkommens ist sie negativ, was bedeutet, dass das reale Nettoeinkommen - auch prozentuell - weniger fällt als das Brutto- bzw Vorsteuereinkommen. Die kalte Progression ist der Nachteil, der durch die (prozentuelle) Mehrbelastung bei einer reinen Inflationsanpassung entsteht. Sie kann daher nie höher sein als die positive Progression. Bei gleichbleibendem Einkommen gibt es keine Progression und somit auch keine kalte Progression. Für fallende Einkommen ist die Progression ein Vorteil und daher gibt es ebenfalls keine kalte Progression. Hat jemand 2013 erstmalig ein Einkommen bezogen (dh Einkommen 2012 = 0), macht die Berechnung einer Inflationsanpassung keinen Sinn, es wird keine kalte Progression wirksam.³

Ist der Einkommensanstieg höher als die Inflation, lässt sich die kalte Progression einfach aus dem gesamten Progressionseffekt ableiten, indem man diesen mit der Relation Inflation/Einkommenszuwachs multipliziert.⁴ Wie Steiner/Wakolbinger richtig anmerken, kann die kalte Progression für jedes Individuum berechnet werden, wobei allerdings zu beachten ist, dass in vielen Fällen Annahmen getroffen werden müssen. Ein besonderes Problem ist, dass für Lohnsteuerpflichtige und veranlagte Einkommensteuerpflichtige die statistisch verfügbaren Einkommensgrößen sehr unterschiedlich sind. Da zum Unterschied vom Bruttoeinkommen die Einkünfte oder das zu versteuernde Einkommen von steuerlichen Regelungen⁵ abhängen, lässt sich aus ihren Änderungen nicht ohne Weiteres auf Änderungen eines wie immer definierten wirtschaftlichen Bruttoeinkommens rückschließen. Das ist auch der Grund, warum ich die Progressionswirkung bei der Einkommensteuer nur grob in Analogie zur berechneten Lohnsteuerprogression geschätzt habe.

Für die Berechnung zB der (kalten) Progression 2013 gegenüber 2012 müsste man die Bruttobezüge (Einkommen)⁶ und Steuer aller Personen, die 2013 steuerpflichtig waren, mit diesen Daten für 2012 für dieselben Personen vergleichen. Für die Berechnung über einen längeren Zeitraum müsste man diese Prozedur für jedes Jahr durchführen. In Ermangelung solcher Bewegungsdaten beruhen die Berechnungen von Steiner/Wakolbinger auf jährlichen Einkommensverteilungen und sie berechnen für alle Fälle die steuerliche Auswirkung einer Einkommenszunahme um die Inflationsrate. Dies berücksichtigt jedoch nicht, dass die Einkommensverteilung 2013 zustande kommt, indem Personen dazu kommen, die 2012 kein Einkommen hatten und denen daher keine kalte Progression zuzurechnen wäre. Bei den anderen Personen stehen solchen mit überdurchschnittlich steigenden Einkommen (mit voller kalter Progression) viele gegenüber, deren Einkommen unter der Inflationsrate gestiegen ist (niedrigere kalte Progression) oder deren Einkommen sogar gesunken ist (keine kalte Progression).⁷ Daher ist es unmöglich, mit einem derartigen Ansatz die Betroffenheit der Einzelnen und die Mehreinnahmen des Staates durch die kalte Progression zu messen. Die so berechneten Beträge sind deutlich zu hoch. Diese Kalkulation ist trotzdem sinnvoll, sie berechnet aber nicht die kalte Progression, sondern die Steuerausfälle bzw Steuervorteile für die Steuerpflichtigen, die sich durch eine Inflationsanpassung des Einkommensteuergesetzes ergeben hätten.⁸ Daher kann man nicht sagen, dass der Staat im Zeitraum von 2010 bis inkl 2015 durch die kalte Progression Mehreinnahmen von 11,2 Mrd € erzielt hat, sondern dass die Steuereinnahmen in Summe um diesen Betrag geringer gewesen wären, wenn die einkommensteuerrechtlichen Beträge - insb Tarifstufen, aber auch Frei- und Absetzbeträge - schon ab 2010 an die (laufende) Inflation angepasst worden wären. Dieser Betrag ist natürlich deutlich höher als die kalte Progression, weil auch alle Personen, die nur wenig oder überhaupt nicht davon betroffen waren, von diesen Steuersenkungen profitiert hätten. Diese Verwechslung von kalter Progression mit einer Preisindexierung des Einkommensteuergesetzes⁹ zieht sich durch alle Studien mit Addition von Einzelfall-Berechnungen¹⁰ und den Kommentar von Eckerstorfer/Sindermann in WIFO-Monatsberichte, Mai 2015.

Aus Sicht des Aufkommens ist es für die Schätzung der Progressionseffekte unerheblich, ob die Einkommenssteigerung durch mehr Einkommensbezieher oder Erhöhungen der Pro-Kopf-Einkommen zustande kommt. Meine Berechnung der gesamten Lohnsteuerprogression wird ja auch akzeptiert. Es wird aber argumentiert, dass die Pro-Kopf-Löhne real nicht gestiegen sind und daher die gesamte Progression eine kalte sein müsste. Dies wäre aber nur dann zutreffend, wenn sich die Menge der steuerpflichtigen Personen im Zeitablauf nicht geändert hätte und wenn alle den gleichen Einkommenszuwachs gehabt hätten. Tatsächlich "wachsen" aber natürlich immer wieder Personen in die Steuerpflicht hinein, andere fallen heraus. Für beide Gruppen spielt die kalte Progression keine Rolle. Aber auch innerhalb derjenigen, die während des gesamten betrachteten Zeitraums steuerpflichtig sind, gibt es solche - sicherlich die meisten - die einen überdurchschnittlichen Einkommenszuwachs haben, während andere einkommensmäßig stagnieren oder zurückfallen. Dies gilt zB für Personen, die von Voll- auf Teilzeit überwechseln, nach Arbeitslosigkeit einen schlechter bezahlten Job aufnehmen oder in Pension¹¹ gehen.

Ich gehe daher davon aus, dass meine Methode der Aufteilung in eine kalte und "reale" Progression die denkbar sinnvollste bzw vernünftigste ist, zumal ja auch bei einer höchst aufwendigen Berechnung für alle Einzelfälle in Summe ein gewisser Fehlerspielraum ins Kalkül gezogen werden müsste. Wie sich durch Simulationen für Gruppen von (hypothetischen) Steuerpflichtigen leicht zeigen lässt, kann man die einzeln berechneten Progressionseffekte nicht einfach addieren, um die Progression für die gesamte Gruppe zu berechnen.

Der letzte Satz der "Richtigstellung" zeigt eine ziemlich seltsame Sicht der Dinge. Es gibt ja grundsätzlich zwei Wege der Kompensation der (kalten) Progression. Der eine ist eine jährliche Anpassung der steuerlichen Bestimmungen, der andere ist eine größere Steuersenkung in mehrjährigen Abständen. In diesem Fall ist es klar, dass nach einer sog Steuerreform die prozentuelle Steuerbelastung unter den Trend fällt und dieser erst - je nach Einkommensentwicklung - nach einigen Jahren erreicht wird. Erst nach einigen weiteren Jahren - wenn etwa die Belastung im Jahr vor der letzten Steuersenkung erreicht wird - wäre eine Anpassung erforderlich, die die Steuerbelastung wieder auf einen Wert unter dem Trend zurückführt. Die Entlastung ist grundsätzlich bei beiden Varianten gleich hoch, nur dass sie bei Steuersenkungen in mehrjährigen Abständen zuerst über und nach Erreichen des Trends unter jener bei laufender Anpassung liegt. Es ist daher Unsinn zu verlangen, dass die Steuerreform 2016 (schon in einem Jahr) auch die kalte Progression 2010-2015 kompensieren soll.