VfGH: Anwendung von „nicht gehörig kundgemachten“ Normen
Bearbeiter: Barbara Tuma
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Entgegen der bish Rsp des VfGH haben nun auch Gerichte gesetzwidrig kundgemachte Verordnungen bzw verfassungswidrig kundgemachte Gesetze anzuwenden (bzw die diesen gleichgestellten generellen Normen) und diese vor dem VfGH anzufechten, sofern sie Bedenken gegen ihre rechtmäßige Kundmachung haben. Bis zur Aufhebung durch den VfGH sind sie für jedermann verbindlich.
Jeglicher Akt von staatlichen Organen, der einen normativen Inhalt für einen unbestimmten Adressatenkreis aufweist und – in einer zumindest den Adressaten zugänglichen Form – allgemein kundgemacht worden ist, ist daher als generelle Norm anzuwenden und gegebenenfalls von den Gerichten gem Art 139 ff B-VG vor dem VfGH anzufechten.
Die gegenwärtigen Fassungen des Art 89 B-VG und der Art 139 Abs 3 B-VG bzw 140 Abs 3 B-VG gehen im Wesentlichen auf die B-VG-Novelle 1975, BGBl 1975/302, zurück. Seit dieser Novelle hat der VfGH in stRsp (vgl zB VfSlg 14.457/1996 mwH, 14.525/1996, zuletzt 19.999/2015) die Auffassung vertreten, der Begriff „gehörig kundgemacht“ in Art 89 Abs 1 B-VG sei gleichzusetzen mit den Begriffen einer gesetzmäßigen Kundmachung von Verordnungen (vgl Art 139 Abs 3 B-VG) oder einer verfassungsmäßigen Kundmachung von Gesetzen (vgl Art 140 Abs 3 B-VG). Diese Rsp hatte zur Folge, dass Gerichte (iSd Art 89 bzw 135 Abs 4 B-VG) jede mit einem Kundmachungsmangel belastete Norm nicht anzuwenden hatten, während sie für jedermann einschließlich die Verwaltungsbehörden verbindlich war.
Ausgehend von den Umständen des Einzelfalls (betr den Flächenwidmungsplan der Gemeinde Willendorf) und der Tatsache, dass diese Rsp seit langem umstritten ist, hat der VfGH nun geprüft, ob gewichtige Argumente bestehen, von dieser Rsp abzugehen; er hat diesbezüglich das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst sowie die Verfassungsdienste sämtlicher Länder eingeladen, zu dieser Frage Stellung zu nehmen.
Das in den Art 89, 139, 139a, 140 und 140a B-VG grundgelegte System der Verfassungsgerichtsbarkeit beruht auf dem Grundgedanken, dass eine einzige Instanz, eben der VfGH, über die Rechtmäßigkeit genereller, allgemein verbindlicher Normen zu entscheiden hat, sei es über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen (und diesen gleichzuhaltenden Rechtsnormen), sei es über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen (und diesen gleichzuhaltenden Normen). Damit wird ein – die österreichische Verfassungsordnung geradezu prägendes – Element der Rechtssicherheit etabliert: Für niemanden soll die Verbindlichkeit solcher genereller Normen in Frage stehen, solange deren Rechtswidrigkeit nicht in einem förmlichen Verfahren durch den VfGH festgestellt wird; das Ergebnis dieser Prüfung wird in gleicher Weise kundgemacht wie die als rechtswidrig befundene generelle Norm.
Es wäre daher eine Durchbrechung dieses Grundsatzes der Verfassung, wenn fehlerhafte Kundmachungen genereller Normen, soweit sie von Gerichten anzuwenden sind, vom System der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ausgenommen wären.
Zwar bestand bereits in der Vergangenheit in einzelnen Fällen die gleiche Problematik und damit die gleiche Beeinträchtigung der Rechtssicherheit und des einheitlichen Rechtsschutzes, hiebei handelte es sich aber – abgesehen vom Verwaltungsstrafrecht – um vergleichsweise eingeschränkte Rechtsgebiete der Verwaltung.
Seit der B-VG-Novelle 2012 und dem damit eingeführten System der Verwaltungsgerichtsbarkeit mit grundsätzlich reformatorischer Entscheidungsbefugnis (Art 130 Abs 4 B-VG) besteht diese Problematik aber nun in jeder Verwaltungssache: Ist die Verwaltungsbehörde gem Art 18 B-VG gerade im Interesse der Rechtmäßigkeit der Verwaltung (und vor dem Hintergrund der Art 139 und 140 B-VG) gehalten, die fehlerhaft kundgemachte generelle Norm anzuwenden, ist die nächste im Rechtsschutzweg angerufene Instanz, nämlich das Verwaltungsgericht, nach der bestehenden Rsp zu Art 89 B-VG gehalten, diese generelle Rechtsnorm außer Acht zu lassen und dementsprechend (regelmäßig in der Sache selbst) zu einer anderen Entscheidung zu kommen.
Der VfGH vertritt daher nun die Auffassung, dass auch Gerichte gesetzwidrig kundgemachte Verordnungen gem Art 139 B-VG bzw verfassungswidrig kundgemachte Gesetze gem Art 140 B-VGanzuwenden haben (bzw die diesen jeweils gem Art 139a und Art 140a B-VG gleichgestellten generellen Normen) und diese, wenn sie Bedenken gegen ihre rechtmäßige Kundmachung haben, vor dem VfGH anzufechten haben. Bis zur Aufhebung durch den VfGH sind sie für jedermann verbindlich.
„Gehörig kundgemachte“ generelle Norm
Eine „gehörig kundgemachte“ generelle Norm, also eine für einen unbestimmten, externen Adressatenkreis verbindliche Anordnung von Staatsorganen, die vom Gericht gem Art 89 B-VG anzuwenden ist, liegt somit – so der VfGH – dann vor, wenn eine solche Norm ausreichend allgemein kundgemacht wurde, wenn auch nicht in der rechtlich vorgesehenen Weise. Dies bedeutet, dass jeglicher Akt von staatlichen Organen, der einen normativen Inhalt für einen unbestimmten Adressatenkreis aufweist und – in einer zumindest den Adressaten zugänglichen Form – allgemein kundgemacht worden ist, als generelle Norm anzuwenden und gegebenenfalls von den Gerichten gem Art 139 ff B-VG vor dem VfGH anzufechten ist.
Für den Fall der Anfechtung von Verordnungen gem Art 139 B-VG weist der VfGH auf seine Rsp zu den Mindestvoraussetzungen für die Existenz von Rechtsverordnungen hin: Rechtsverordnungen müssen, um rechtliche Existenz zu erlangen, jedenfalls ein Mindestmaß an Publizität erlangen. Ein solches liegt nicht vor, wenn eine generell-abstrakte Enuntiation einer Behörde nicht ein Mindestmaß an Publizität erreicht, welche sicherstellt, dass sie in die Rechtsordnung Eingang findet (vgl zB VfSlg 12.382/1990, 16.875/2003, 19.058/2010, 19.072/2010, 19.230/2010 uva.).
Für den Fall der Anfechtung von Gesetzen gem Art 140 B-VG siehe va die Rsp des VfGH zu nicht ordnungsgemäß kundgemachten Gesetzen: VfSlg 16.152/2001, 16.848/2003 und die darin zitierte Vorjudikatur.
