Steiermärkische Gemeindestrukturreform 2015. Ablauf und rechtliche Umsetzung der größten Gebietsreform in der Steiermark seit 1945. Von Wolfgang Wlattnig, Manfred Kindermann und Hans-Jörg Hörmann. Verlag Österreich, Wien 2016. 305 Seiten, gebunden, € 59, -.

Gemeinden erfüllen eine Bindegliedfunktion zwischen dem Staat und den Bürgern, in rechtlicher und in politischer Hinsicht.¹ Diese Funktion ist bei der Änderung von Gemeindestrukturen zentral zu berücksichtigen: (1.) Verfassungsrechtlich kommt der Gemeinde als Selbstverwaltungskörper und "dritte[r] Ebene des Bundesstaates"² eine relativ starke Stellung zu (Art 115 ff B-VG³).⁴ Aus den Kompetenzen und Aufgaben der Gemeinde in einem eigenen und einem übertragenen Wirkungsbereich ergibt sich ein "funktionales Leitbild" als Rahmen für Änderungen der Gemeindestrukturen.⁵ Reformen sind zudem am Sachlichkeitsgebot zu messen, das aus dem Gleichheitssatz erfließt. Sie unterliegen einer Vertretbarkeitskontrolle im Hinblick auf das Ziel einer Verbesserung der Kommunalstruktur.⁶ (2.) Politische Parameter bestehen in Eigeninteressen von Politik und Verwaltung (an Macht und Ressourcen)⁷ und den Interessen der betroffenen Bevölkerung an einer bürgernahen Verwaltung und Partizipation in Entscheidungsprozessen. Sie erfordern Transparenz und Rechtfertigung von Reformvorhaben. Insgesamt bewegen sich Reformen zwischen den Anforderungen einer effizienten kommunalen Selbstverwaltung und der Gewährleistung von Partizipation und Bürgernähe.

I. Steiermärkische Gemeindestrukturreform 2015

In der Steiermark wurde die Zahl der Gemeinden seit 1945 um zwei Drittel reduziert - von 1004 auf 287 Gemeinden. Der jüngsten Steiermärkischen Gemeindestrukturreform 2015 widmet sich ein 2016 erschienenes Buch von Wlattnig/Kindermann/Hörmann. In 12 Kapiteln beleuchten die Autoren den politischen Prozess und die Bewältigung (verfassungs-)rechtlicher Herausforderungen. Politisch wurde vor allem der Widerstand von Gemeinden zum Problem.⁸ Entgegen dieser Widerstände ist es jedoch gelungen, ein verfassungsrechtlich erfolgreiches Rege-

lungskonzept zu entwickeln. Insbesondere in ihrer Verteidigung vor dem VfGH hat sich die Reform, wie bereits Stolzlechner/Müller in einer Analyse der Rsp urteilten, aufgrund ihrer ernsthaften und umfassenden Vorbereitung als "maximal erfolgreich" erwiesen.⁹ Die Erfolgsfaktoren beleuchten Wlattnig/Kindermann/Hörmann aus historischer, politischer und rechtlicher Perspektive, unter Berücksichtigung der einschlägigen Literatur und Rsp. Die Ausführungen profitieren von der Expertise der Autoren, die im Amt der Steiermärkischen Landesregierung in zentralen Verwaltungsfunktionen in die Umsetzung der Reform eingebunden waren und ihr Werk aus dieser Perspektive vorlegen.

II. Vorbereitung und Leitbild der Reform

Die Darstellung der Reform im Buch folgt ihrem chronologischen Ablauf. Ein erster Teil (Kapitel I-III, 1-56) erörtert die Ausgangslage, Projektphasen und das Leitbild der Reform 2015. Dabei berücksichtigen die Autoren die in der Literatur mehrfach geführte Diskussion¹⁰ um alternative Instrumente zur Verbesserung der Kommunalstrukturen anstelle zwangsweiser Fusionen, wie die Einrichtung von Kleinregionen oder Mehrzweckverbänden. Im Vergleich erwiesen sich, wie Wlattnig/Kindermann/Hörmann ausführen, Gemeindefusionen als effizientere und wirtschaftlichere Maßnahmen (18-19). Anlass für die jüngsten Zusammenlegungen bot vor allem die - in Österreich vorherrschende¹¹ - kleinteilige Gemeindestruktur. Sie führte in der Steiermark zu Strukturdefiziten und hatte zur Folge, dass die Aufgabenerfüllung nach dem verfassungsrechtlichen Maßstab der Einheitsgemeinde für Klein- und Kleinstgemeinden zunehmend schwieriger wurde. Zur Lösung dieses Problems wurde ein Reformprozess initiiert, den die Autoren in Kapitel II des Buches (23-40) in vier Phasen gliedern: Vorschlags-, Verhandlungs-, Entscheidungs- und Umsetzungsphase.¹²

Die Vorbereitungsphase der Gemeindestrukturreform war von einer Orientierung an der im Kern in den 1970er- und 1980er-Jahren entwickelten Rsp des VfGH zu Gemeindezusammenlegungen geprägt. Vor allem die Sachlichkeit der Fusionen sollte gewährleistet werden. Dazu wurde, wie Wlattnig/Kindermann/Hörmann darlegen, ein gestufter Entscheidungsprozess der Landesregierung und des Landtages in Anlehnung an Vorbilder aus dem thüringischen Verfassungsrecht gewählt (30).¹³ Ein dreistufiges Modell sollte dem Gesetzgeber eine nachvollziehbare Abwägung und Strukturierung im Fusionsprozess ermöglichen: (1.) Entschluss über eine Änderung der Gemeindestruktur, (2.) Festlegung des Leitbildes für die Neuordnung als Grundlage für die Entscheidung des Gesetzgebers im Einzelfall, (3.) Umsetzung der Leitlinien im konkreten Vereinigungsfall unter Abwägung der Vor- und Nachteile (31). Das Leitbild zielte, wie Kapitel III (41-58) zeigt, in einem mehrdimensionalen Ansatz auf die Schaffung wirtschaftlicher, leistungsfähiger und professioneller Gemeinden. Die wirtschaftliche, infrastrukturelle und raumordnungspolitische Situation wurde durch ein Bündel an Kriterien erfasst: zentrale Orte, Lebensrealitäten vor Ort, Haushalte, Demographie, Raumordnung und Infrastruktur, gemeinsame Grenzen, geographische Lage, bestehende Kooperationen.¹⁴ Die Methodik und die Anwendung dieser Kriterien im Einzelfall dokumentieren die Erläuterungen des Steiermärkischen Gemeindestrukturreformgesetzes (StGsrG).¹⁵ Wesentlicher Anknüpfungspunkt war dabei das funktionale Zentrale-Orte-Konzept (48-49): Es identifiziert in einer hierarchischen Gliederung zentrale Gemeinden, die eine Mindestzahl essentieller Dienste für benachbarte Gebietsteile anbieten (können).¹⁶

III. Umsetzung der Reform

Aufbauend auf diesen Grundlagen, ist ein zweiter Schwerpunkt des Buches (Kapitel IV-VII, 59-144) den rechtlichen Rahmenbedingungen und der Umsetzung der Reform gewidmet. Besonderes Augenmerk liegt auf den verfassungsrechtlichen Vorgaben und den Eckpfeilern der Rsp des VfGH zum Sachlichkeitsgebot (63-66). Dazu zählen die Notwendigkeit einer begründeten Prognose über die zu erwartende Verbesserung der Kommunalstruktur¹⁷ und die grundsätzliche Annahme der Sachlichkeit einer Zusammenlegung von Gemeinden mit weniger als 1.000 Einwohnern, es sei denn, sie erweist sich als völlig untauglich.¹⁸ Gegen die Sachlichkeit können

geographische Gesichtspunkte, Entfernungen zwischen Ortsteilen oder historisch gewachsene Beziehungen sprechen.¹⁹ Keine Bedenken bestehen gegen Zusammenlegungen finanziell stärkerer mit schwächeren Gemeinden.²⁰ Bloße Indizwirkung für eine Unsachlichkeit erfüllt ein anhaltender Widerstand der Bevölkerung, der für sich allein keine Unsachlichkeit begründet.²¹

Die Autoren schildern sodann die Vorgaben der Gemeindeordnung und die Modifikationen des Organisationsrechts. Neu geschaffen wurde etwa der Ortsteilbürgermeister, um die lokale Identität durch engere Verbindung zwischen der Bevölkerung und der Gemeinde zu sichern und den Bürgermeister bei seiner Amtsführung in Angelegenheiten zu unterstützen, die sich auf den Ortsverwaltungsteil beziehen. Zu dieser Institution bemerkte bereits Bernd Wieser in einer vertieften Analyse, es bleibe unklar, welche Organe welche Aufgaben übertragen können, weshalb er die Vorschrift als nicht hinreichend bestimmt identifizierte.²²

In Kapitel V des Buches zur Gemeindestrukturreform (87-110) folgt eine Darstellung freiwilliger Zusammenschlüsse, die in 80 % der Fälle durch vorangehende Gemeinderatsbeschlüsse vollzogen wurden. Diese relativ große Zahl freiwilliger Vereinigungen wertete schon Ernst Gödl aus politischer Sicht als Erfolg, wies jedoch zugleich darauf hin, dass die Zustimmung vielfach von Pragmatismus in den Gemeinden getragen sei und es notwendig sein würde, möglichst rasch in den neuen Gemeinden funktionierende politische Strukturen aufzubauen und politisch aktive Bürger wieder an Bord zu holen.²³

Im Anschluss an die freiwilligen Zusammenlegungen behandeln Wlattnig/Kindermann/Hörmann in Kapitel VI (111-130) die Genese und den Inhalt des StGsrG, das in § 1 die Ziele des Leitbildes konkretisiert (112-114) und einen Angelpunkt der Reform darstellt.²⁴ Im Gesetzgebungsverfahren wurde die Promulgationsklausel vergessen, was der VfGH jedoch als berichtigungsfähigen Mangel qualifizierte.²⁵ Aufgrund der unterschiedlichen Mitwirkungsrechte im Normsetzungsprozess, insbesondere des Bundes nach dem Übergangsgesetz 1920²⁶, sprechen die Autoren insgesamt von einer "paktierten Normsetzung" zwischen Bund und Land (135).

IV. Politischer Widerstand und Einbindung der Bevölkerung

Politische Hürden der Steiermärkischen Gemeindestrukturreform beleuchtet insbesondere Kapitel VIII (145-166), darunter den Widerstand durch die Gemeindeinitiative, Volksabstimmungen, potenzielle Vermögensflucht und Schmälerungen des Gemeindevermögens. Eine Gemeindeinitiative nach Art 71 L-VG²⁷ iVm §§ 46 ff des Steiermärkischen Volksrechtegesetzes²⁸ resultierte in einem Antrag zur Änderung der Gemeindeordnung, um gesetzliche Vereinigungen auszuschließen und freiwillige Zusammenlegungen zu erschweren. Nach Verhandlung im Landtag über diesen Antrag unternahmen die Gemeinden als "Steirische Gemeindeinitiative" einige Anstrengungen gegen die Reform.

Die Steirische Gemeindeinitiative informierte etwa die Landtagsabgeordneten über die Europäische Charta der lokalen Selbstverwaltung. Diese schützt lokale Gebietsgrenzen,²⁹ die als besonders relevant für Verwaltung und Bürger erachtet werden. Zusammenlegungen gelten, wie der Erläuternde Bericht ausführt, als Extremfälle, für die eine vorhergehende direkte oder indirekte Konsultation der Bürger essentiell sei.³⁰ Adäquat zur Erfüllung der Vorgaben der Charta sind jedenfalls Volksabstimmungen, soweit sie im Mitgliedstaat vorgesehen sind, ein Vetorecht der lokalen Gebietskörperschaften wird jedoch nicht gewährt.³¹ Nach der Erklärung der österreichischen Bundesregierung wurde die Bestimmung schon zum Zeitpunkt der Unterzeichnung durch die landesgesetzlichen Vorschriften als erfüllt angesehen, weil die Gemeindeordnungen aller Bundesländer eine Änderung von Gemeindegrenzen gegen den Willen der Gemeinden nur durch Landesgesetz ermöglichen, zum Teil mit ausdrücklich normierter vorhergehender Anhörung oder Volksbefragung.³² In den letztgenannten Fällen ist eine Konsultationsmöglichkeit jedenfalls gewahrt. Zahnlos bleibt die Bestimmung freilich, wenn man der Ansicht der Österreichischen Bundesregierung folgt, dass bei jeder Änderung der Gemeindegrenzen gegen den Willen einer Gemeinde eine "indirekte" Anhörung vorliege, weil sich die Gemeinden sonst nicht gegen die Änderungsabsicht stellen könnten.³³ In einem von der Kammer der Gemeinden des Kongresses im Europarat in Auftrag gegebenen Gutachten wurde, wie Wlattnig/Kindermann/Hörmann darlegen, ausgeführt, dass die Charta den Mitgliedstaaten die Ausgestaltung des Anhörungsrechts über-

lasse (153-154). Für die Gemeindeinitiative ließe sich daher auf dieser Grundlage nichts gewinnen. Die Autoren zeigen, dass betroffene Gemeinden in der Steiermark mehrfach angehört und in den Planungsphasen konsultiert wurden (154-155). Dies könnten die Gremien des Europarates im Zuge ihres Monitorings berücksichtigen und im Sinne einer vorzunehmenden Konsultation würdigen.

Einschlägig ist indes eine weitere Konvention des Europarates, die in der Analyse keine Erwähnung findet: Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten regelt in Art 16 die Änderung des Bevölkerungsverhältnisses in Gebieten, die von Angehörigen nationaler Minderheiten bewohnt werden. Nach Ansicht des Beratenden Ausschusses des Ministerkomitees des Europarates sind betroffene Minderheiten bei Verwaltungsreformen in Entscheidungsprozesse einzubinden und über die Folgen für ihre Rechte zu informieren. Reformen haben Konsequenzen für Sprach- und Partizipationsrechte zu berücksichtigen und orientiert an den Bedürfnissen der lokalen Bevölkerung zu erfolgen.³⁴ Jedenfalls nicht erfolgt ist eine explizite Auseinandersetzung mit Anliegen der Steirischen Slowenen, die in der Tageszeitung "Der Standard" schon im Jahr des Einsetzens der Reform 2011 (im Zusammenhang mit der Vereinbarung über die Kärntner Ortstafelfrage) als "vergessene Steirer" bezeichnet worden waren.³⁵ Der Beratende Ausschuss des Europarates könnte die fehlende Berücksichtigung im nächsten Monitoring-Verfahren aufgreifen und zum Anlass nehmen, neuerlich auf die Notwendigkeit zur Konsultation mit Vertretern nationaler Minderheiten hinzuweisen. Für die Rechtskonformität der Zusammenlegungen bliebe dies freilich ohne Folgen. Die österreichische Bundesregierung könnte in ihrer Antwort ausführen, dass es zu keiner Beeinträchtigung von Minderheitenrechten durch die Reform gekommen sei. Auch von Seiten der Minderheitenvertretungen selbst war keine Kritik zu vernehmen.

Von theoretischem Interesse ist in diesem Zusammenhang, dass bei Zusammenlegungen von Gemeinden, die von Minderheiten bewohnt werden, die Charta der lokalen Selbstverwaltung und das Rahmenübereinkommen für den Minderheitenschutz zusammenwirken können, weil sie eine Konsultation der betroffenen Bevölkerung(-sgruppen) zur Berücksichtigung der Interessen der lokalen (Minderheiten-)Bevölkerung vorsehen. Dies ist dem weit intensiveren Zusammenspiel von Rahmenübereinkommen und der Europäischen Charta für Regional- und Minderheitensprachen in bestimmten Konstellationen ähnlich: Das Rahmenübereinkommen zielt direkt auf den Schutz von Minderheiten, während die Charta objektive Schutzpflichten für betroffene Sprachen normiert und indirekt den Sprechern dieser Sprachen zugutekommt.³⁶ Bei der Veränderung lokaler Gebietsgrenzen kann auch die Charta der lokalen Selbstverwaltung indirekt Minderheitenangehörigen nützen. Allerdings verlangt das Rahmenübereinkommen eine spezifischere Konsultation und Berücksichtigung im Hinblick auf die besonderen Rechte und Anliegen der lokalen nationalen Minderheiten.

Unabhängig von einer Auseinandersetzung mit Anliegen von Minderheitenangehörigen ist im Fall der Gemeindestrukturreform, wie Wlattnig/Kindermann/Hörmann nachzeichnen, durch den Kriterienkatalog der Reform und die Einbeziehung von lokalen Befragungen im Ergebnis eine Berücksichtigung von Bedürfnissen der lokalen Bevölkerung gelungen; wenngleich mit Klaus Poier festzuhalten ist, dass eingangs kritisiert wurde, dass die Reform - anders als zum Beispiel der Kärntner Gemeindekonvent - ohne große Öffentlichkeitsbeteiligung geführt wurde.³⁷ Nach Ansicht der Autoren wurde die Bevölkerung umfassend eingebunden; das Steiermärkische Volksrechtegesetz habe "in den Gemeinden eine erstaunliche Renaissance" erlebt (155). Zusätzlich führten die Gemeinden Bürgerbefragungen durch, deren Ergebnisse, soweit sie bekannt waren, in die Einzelfallbetrachtungen einflossen (157). Sie waren aber nicht ausschlaggebend, weil sich die Entscheidungen nach dem Sachlichkeitsgebot primär an den Zielen des Gesetzes, den Kriterien des Leitbildes und den Prognosen für die jeweiligen Gemeinden zu orientieren hatten (157). Dennoch greifen gerade in der Akzeptanz der Bevölkerung rechtliche und politische Parameter ineinander: Politisch kann diese Akzeptanz entscheidend für den Erfolg von Reformen sein, rechtlich ist sie bloß ein Indiz für - oder im Falle von Widerstand gegen - die Sachlichkeit einer Reform.

V. Verteidigung der Gemeindestrukturreform vor dem Verfassungsgerichtshof

Der Verteidigung der Reform vor dem VfGH ist ein Abschnitt in Kapitel IX (167-194) des Buches gewidmet. Wlattnig/Kindermann/Hörmann führen eingangs aus, es sei im Vorhinein fraglich gewesen, ob nicht-freiwillige Vereinigungen von Gemeinden durch den VfGH aufgrund einer Weiterentwicklung des Gleichheitsgrundsatzes seit den 1970er-Jahren anders beurteilt würden, insbesondere im Zusammenhang mit der Nutzung von direkt-demokratischen Instrumenten bei Gemeindezusammenlegungen (167). Damit hätte zum Beispiel dem Willen der Bevölkerung eine andere, höhere Bedeutung zugemessen werden können. Auf der anderen Seite komme, wie bereits Stefan Storr

darlegte, dem Aspekt der Bürgernähe angesichts verbesserter Infrastruktur und technischer Entwicklungen, wie dem E-Government, heute eine andere Bedeutung zu als zum Zeitpunkt der älteren Rsp des VfGH.³⁸ Im Ergebnis hielt der VfGH jedoch an den Grundsätzen seiner Rsp fest, auf die die Reform in ihrer Konzeption ausgerichtet worden war.

Von 45 Individualanträgen auf Normenkontrolle wies der VfGH neun als unzulässig zurück (169 f),³⁹ ebenso drei Anträge, die von Bürgermeistern gestellt wurden, weil sie als Organe Träger von Kompetenzen sind, ihnen jedoch keine subjektiven Rechte zukommen, auch nicht aus dem passiven Wahlrecht.⁴⁰ Zum Anfechtungszeitpunkt noch bestehende Gemeinden erachtete der VfGH trotz Legisvakanz als in ihrer Rechtssphäre berührt, weil die Regelung mit Inkrafttreten für sie unmittelbar wirksam geworden und ein Umweg etwa durch Anfechtung des bescheidmäßig einzusetzenden Regierungskommissärs nicht zumutbar gewesen wäre.⁴¹ Hier habe der VfGH zugunsten der Gemeinden entschieden, urteilen Wlattnig/Kindermann/Hörmann (174); "rechtschöpferisch" sei er, so die Autoren, tätig geworden, als der Antrag einer Gemeinde zugelassen wurde, deren Erstantrag bereits zurückgewiesen worden war und die einen zweiten Antrag einbrachte, den der VfGH inhaltlich erst nach Inkrafttreten des StGsrG behandelte (175).⁴² Zur Antragslegitimation hatte der VfGH bereits in einem früheren Erk festgehalten,⁴³ es könne nicht mehr über die Sache entschieden werden, wenn der Beschwerdeführer die Rechtspersönlichkeit verloren hat und kein Rechtsträger sie hinsichtlich der geltend gemachten Rechte fortführt. Die Anfechtung wäre somit, wie die Autoren aus der Judikatur ableiten (175-176), unzulässig; auch durch eine Nachfolgegemeinde, weil das Antragsrecht nicht übertragen werden kann.⁴⁴ Der VfGH führte jedoch aus, dass der im vorliegenden Fall eingetretene Verlust der Rechtspersönlichkeit nichts an der Zulässigkeit des Antrages ändere, weil sich der Antrag gegen die Gesetzesbestimmungen richte, die diesen Verlust statuieren.⁴⁵ Der bevorstehende bzw eingetretene Verlust mit Inkrafttreten des Gesetzes begründe zudem außergewöhnliche Umstände, die einen Umweg - über ein Verfahren vor dem LVwG - selbst bei Vorliegen des Bescheides über einen Regierungskommissär unzumutbar machen würden.⁴⁶

Diese Änderung der Rsp zur Antragslegitimation eines untergegangenen Rechtsträgers sei unerwartet, die Entscheidung aber, so Wlattnig/Kindermann/Hörmann, insoweit folgerichtig gewesen (176-177), als der VfGH gegen das Gesetz - mangels Bedenken - keine Prüfung von Amts wegen habe einleiten können, der betroffenen (untergegangenen) Gemeinde aber Rechtsschutz zubilligen habe wollen. Diese Ausweitung der Antragslegitimation werde Auswirkungen auf Gesetzesanfechtungen juristischer Personen auch außerhalb der Gemeindeebene zeitigen, deren Untergang durch den bekämpften Akt bewirkt werden sollte, folgern die Autoren (177). Die Rsp ist insbesondere zur Umwegsunzumutbarkeit durchwegs kasuistisch.⁴⁷ Im vorliegenden Fall wog das Rechtsschutzbedürfnis jedenfalls schwer, sich gegen den Akt des Untergangs vor dessen Eintritt zur Wehr setzen zu können, aber auch danach, zumindest in der vorliegenden Konstellation, wo der Untergang zum Zeitpunkt der Entscheidung, nicht aber schon bei der Antragsstellung, eingetreten war, weil andernfalls kein Rechtsschutz gegen diesen Akt bestanden hätte. Ob dies tatsächlich zu einer Ausweitung für andere juristische Personen gegen Akte, die ihren Untergang begründen, führt, bleibt abzuwarten.

In der Sache knüpfte der VfGH an seine bestehende Rsp an (178 ff). Er führte insbesondere aus, dass es eine Bestandsgarantie für die Gemeindeinstitution - als allgemeine Institutionengarantie - gibt, die einzelnen Gemeinden aber kein Recht auf ungestörte Existenz sichert.⁴⁸ Ausschlaggebend für die Beurteilung einer Vereinigung ist der Zeitpunkt der Erlassung der Norm und eine Ex-ante-Prognose, ob die Gemeindezusammenlegung eine Verbesserung der Gemeindestruktur erwarten lässt. Bewertet wird die Geeignetheit einer Fusion, tatsächliche Wirkungen oder Alternativen sind nicht zu berücksichtigen. Faktoren für eine Beurteilung der Sachlichkeit sind - anknüpfend an die ältere Rsp - zum Beispiel: Bevölkerungsentwicklung, Kosteneinsparungen, Siedlungsverflechtungen und Raumplanung, geographische Gesichtspunkte (Entfernung, Höhenunterschiede), Folgen für Ehrenämter, Bevölkerungswiderstand oder die Durchführung von Grundlagenforschung als Basis der Reform. Zum letzten Kriterium hielt der VfGH in einem obiter dictum fest, dass selbst die Erlassung eines Strukturreformgesetzes ohne Grundlagenforschung oder Begründung für sich noch keine Unsachlichkeit begründet, solange die Vereinigung im Ergebnis sachlich gerechtfertigt wäre (190).⁴⁹ Im Kern sind Zusammenlegungen sachlich, wenn in der Gesamtbetrachtung ein effizienteres Kommunalwe-

sen als bisher entsteht.⁵⁰ Untauglichkeit oder Unzweckmäßigkeit waren bei den Gemeindefusionen in der Steiermark in keinem Fall gegeben.

In ihrer zusammenfassenden Würdigung der Rsp des VfGH attestieren die Autoren in Übereinstimmung mit der übrigen Lehre einen erheblichen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (191):⁵¹ Diesen führten schon Stolzlechner/Müller auf eine vertretbare Prognosebeurteilung über die "Wahrscheinlichkeit des Eintritts bestimmter angestrebter bzw erwartbarer Entwicklungen" zurück.⁵² Storr bekräftigte, die Bestimmung von Gemeindezuschnitten bliebe Aufgabe des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, seine Grenze das Sachlichkeitsgebot.⁵³ In einer Analyse der Rsp zum Sachlichkeitsgebot arbeitete Maria Bertel ebenso heraus, dass es sich um eine Vertretbarkeitskontrolle handelt, die nicht auf die maximale Effizienz des Gesetzgebers abstellt.⁵⁴ Dementsprechend könnten bloß "einfach untaugliche" Zusammenlegungen sachlich sein, auch wenn nur wenige Vorteile in der Prognose zu erwarten sind, weil der VfGH nicht darüber entscheidet, ob alternative Festlegungen zweckmäßiger gewesen wären; eine Zusammenlegung bleibe so lange sachlich, wie die Prognose einer allgemeinen Verbesserung der Gemeindestruktur haltbar erscheint. Unsachlich sei erst eine völlig untaugliche, also "qualifiziert" unzweckmäßige Zusammenlegung.⁵⁵

VI. Übergangsphase bis zu den Landtagswahlen 2015

Im Anschluss an die Darstellung der erfolgreichen Verteidigung der Reform vor dem VfGH behandeln Wlattnig/Kindermann/Hörmann in drei abschließenden Kapiteln X-XII (195-254) die Folgen der Zusammenlegungen, insbesondere die Überleitung von alten zu neuen Gemeinden und die Einsetzung von 124 Regierungskommissären bis zu den Gemeinderatswahlen im März 2015.⁵⁶ Gegen die Einsetzung dieser Kommissäre hatte der VfGH keine Bedenken. Sie hatten die laufenden und unaufschiebbaren Geschäfte zu führen. Diese Festlegung war, wie Gerit Katrin Jantschgi in einer Analyse der Rsp aufzeigte, problematisch. Insbesondere hat das LVwG ein laufendes und unaufschiebbares Geschäft (kumulativ oder) alternativ (laufend oder unaufschiebbar) zweimal anders beurteilt. Jantschgi verwies daher auf eine Beurteilung des VwGH, wonach der Sinn einer ähnlichen burgenländischen Bestimmung darin erkannt wurde, möglichst wenig in die Geschäftsführung der Gemeinde einzugreifen.⁵⁷

In ihrer Analyse des Wahlergebnisses der Landtagswahlen urteilen die Autoren, dass das Wahlergebnis durch die Strukturreform in einzelnen Gemeinden beeinflusst worden sei, landesweit ein solcher Trend aus den Ergebnissen aber nicht abzulesen sei, weil die Ergebnisse für die Reformparteien SPÖ und ÖVP in den Fusionsgemeinden ähnlich und nur geringfügig schlechter ausgefallen seien als in anderen Gemeinden (251). Insgesamt seien die Reformpartner mit landesweiten Verlusten von 5,42 % (SPÖ) und 4,09 % (ÖVP) mit "einem blauen Auge" davongekommen (249). Im Anschluss analysieren die Autoren die Anfechtungen der Gemeinderatswahlen durch Einsprüche an die Landeswahlbehörde, die in keinem Fall zum Erfolg führten (252-254). Mit der Durchführung der Gemeinderatswahlen wird der Prozess der Gemeindestrukturreform als abgeschlossen betrachtet.

VII. Abschließende Bewertung

Wlattnig/Kindermann/Hörmann dokumentieren die Steiermärkische Gemeindestrukturreform 2015 in ihrem Buch umfassend. Sie illustrieren ein Reformmodell aus mehreren Perspektiven: Geschichte, Politik und Recht. Dabei bieten sie die umfangreichste und vielschichtigste Darstellung der Reform, während andere Arbeiten bestimmte Problembereiche in den Fokus rücken, insbesondere die Rechtsgrundlagen und die Umsetzung der Reform oder die Rsp des VfGH zum Sachlichkeitsgebot.

Die Reform selbst ist ein Lehrstück im Zusammenspiel von Recht und Politik auf Gemeindeebene, die aufgrund ihrer Bürgernähe besonders emotionalisierbar ist. Dies belegen das hohe Vertrauen von Bürgern in die kommunale Ebene,⁵⁸ aber auch der Widerstand der Gemeindeinitiative, in der Bürgermeister sich gegen die Parteilinie stellten, oder die Diskussion um Folgen der Reform für die Landtagswahlen in der Steiermark. Aus der Rsp des VfGH wird in der Literatur zum Teil ein politisches Gebot abgeleitet, Reformprozesse möglichst transparent und nachvollziehbar zu gestalten, um auch die Legitimation und Akzeptanz in der Bevölkerung zu steigern.⁵⁹ In der Steiermark ist dieser Prozess, wie das Buch belegt, jedenfalls (verfassungs-)rechtlich gelungen.

Das Buch bietet jedem interessierten Leser zudem eine Gesamtschau auf ein Stück Zeitgeschichte. Zu Recht bezeichnet es Landeshauptmann Hermann Schützenhöfer in seinem Vorwort als "rechtswissenschaftliches und zugleich zeithistorisches Werk".