Was versteht man unter dem Begriff der kalten Progression tatsächlich?

1. Definition

Eine kalte Progression kann nur eintreten, wenn bei einem in Nominalwerten festgelegten progressiven Steuertarif auch tatsächlich ein Anstieg des nominellen Einkommens vorliegt. Die übliche Rechtfertigung einer statischen Betrachtung für einen progressiven Tarif liegt in der Annahme, dass ein höheres Einkommen eine höhere Leistungsfähigkeit impliziert und somit auch eine höhere Besteuerung als bei einer proportionalen Besteuerung.

Sind die Akteure einer Volkswirtschaft mit Preissteigerungen (Inflation) konfrontiert, muss in der (ökonomisch relevanten) "realen" Betrachtung die Konsequenz eines Nominal-Tarifs beachtet werden: Steigt die Bemessungsgrundlage (Einkommen) im Ausmaß der Inflation, so bleibt das reale Einkommen vor Steuern gleich. Im Sinne des Leistungsfähigkeitsprinzips sollte sich die Steuerlast, dh der Durchschnittssteuersatz (auf das nominelle Einkommen) nicht ändern, damit auch das reale Einkommen nach Steuern konstant bleibt. Tatsächlich bewirkt die Progression, dass die nominelle Einkommenserhöhung eine überproportionale Steuererhöhung und damit einen höheren Durchschnittssteuersatz verursacht, so dass trotz gleicher "realer Leistungsfähigkeit" das reale Einkommen nach Steuern sinkt.

Ein beobachteter Progressionseffekt lässt sich somit in eine "reale" Leistungskomponente, die eine höhere Durchschnittssteuerbelastung rechtfertigt, und eine "nominelle" Preiskomponente trennen.

Unter kalter Progression (im engeren Sinn) wird nun jene progressionsbedingte steuerliche Mehrbelastung (höherer Durchschnittssteuersatz) verstanden, die aus einer Erhöhung der Bemessungsgrundlage (Einkommenszuwachs) bis maximal im Ausmaß der Inflation resultiert: Bei einem nominellen Einkommensanstieg bis zur Inflationsrate (sinkendes oder konstantes Realeinkommen) ist die gesamte Progression "kalt", bei einem darüber hinausgehenden Anstieg (steigendes Realeinkommen) nur der entsprechende Inflationsanteil.⁴

Eine kalte Progression erfordert also einen progressiven Tarifverlauf, einen Anstieg des nominellen Einkommens und Inflation. Fehlt (zumindest) eines dieser Elemente, kann nicht sinnvoll von kalter Progression gesprochen werden.

So muss betont werden, dass die Gleichsetzung von kaltem Progressionseffekt und Inflationsentwicklung irreführend sein kann - der Zusammenhang kann, muss aber nicht gegeben sein (siehe auch Hechtner et al. [2012]⁵, Rainer [2015]⁶). Nur dann, wenn die Preissteigerung mit einer nominellen Einkommenserhöhung zusammenfällt, tritt ein Progressions- und damit auch ein kalter Progressionseffekt auf. Der Progressionseffekt ergibt sich aus dem Umstand, dass der jeweils letzte (höchste) Grenzsteuersatz durch den Einkommenszuwachs relativ an Bedeutung gewinnt. Bei konstantem Nominaleinkommen und daher gleicher nomineller Steuerleistung besteht auch bei positiver Inflation keine kalte Progression: Der Kaufkraftverlust ist nicht einem Effekt des Steuersystems zuzuordnen, sondern ausschließlich der Inflation (es sinkt auch die reale Steuerschuld).⁷ So kann einer Definition wie in Eckerstorfer und Sindermann (2015)⁸, die ausschließlich auf die Konstanz der Realeinkommen abzielt, nicht gefolgt werden ("so tritt bei positiven Inflationsraten unweigerlich das Phänomen der kalten Progression auf und zwar gänzlich losgelöst von der Nominallohnentwicklung").

Manchmal (Boss [2014]⁹) wird der gesamte Progressionseffekt als kalte Progression bezeichnet, weil nur dann bei seiner Beseitigung die Steuerquote konstant bleibt. Folgt man dieser weiten Definition von kalter Progression, dann müsste das Steuersystem entsprechend der nominellen Einkommensentwicklung "angepasst" werden.¹⁰

Die in Loser (2014)¹¹ formulierte Erklärung ("Kalte Progression liegt vor, wenn eine Person eine steigende Grenzsteuerbelastung zu tragen hat, ohne dass ihr Einkommen real gewachsen ist.") ist mE nicht richtig:¹² Progression (steigende Durchschnittssteuersätze) als eine der Voraussetzungen für kalte Progression kann auch vorliegen, wenn die Grenzsteuerbelastung gleich bleibt (wie etwa beim österreichischen Stufentarif innerhalb einer Steuerstufe). Dieses Missverständnis, kalte Progression mit einem "Hineinrutschen" in die nächste Tarifstufe (und damit verbunden ein höherer Grenzsteuersatz) gleichzusetzen, wird allerdings häufig in den Medien rezipiert, stellt aber nur einen Spezialfall dar.

2. Berechnung

Es ist naheliegend, auf Basis einer mikro-basierten Berechnung (Lohn- und Einkommensteuerstatistik, Steuer-Transfer-Simulationsmodelle) und durch Aggregation der Einzelfälle das gesamtwirtschaftliche Ausmaß der kalten Progression zu ermitteln. Dazu wäre ein Vergleich der Einkommens- und Steuerleistung derselben Person im Zeitablauf notwendig. Solche Verlaufsdaten sind in öffentlichen Statistiken jedoch nicht verfügbar, so dass die mikro-basierten Ansätze - in statischer Betrachtungsweise - den Berechnungen auf Jahr für Jahr aneinander gereihte Individualdaten (unterschiedliche Grundgesamtheiten) zugrunde legen.

Die auf Individualdaten (unabhängig ihrer Ermittlung: tatsächliche Personen, Stichproben, simulierte Verteilung) basierenden Berechnungen weisen somit allen (!) Steuerpflichtigen (sofern sie ein Einkommen im Progressionsbereich haben) eine kalte Progression zu, auch wenn sie nicht einer (kalten) Progression unterworfen waren: Selbst eine tarifliche Lohnerhöhung muss nicht zwingend zu einem höheren nominellen (Jahres-)Einkommen führen (im Steuerrecht wird das Gesamteinkommen betrachtet, nicht das Stundeneinkommen): Steuerpflichtige haben ihren Beschäftigungsumfang verändert (zB weniger Überstunden, Wechsel in Teilzeit, Zeiten ohne Beschäftigung etc) oder eine unter der Inflationsrate liegende Einkommenssteigerung erfahren; Steuerpflichtige haben mehrere Beschäftigungsverhältnisse.¹³ Auch neu am Arbeitsmarkt eintretenden Personen wird - methodisch bedingt - eine (kalte) Progression zugewiesen.

So wird in den mikro-basierten Ansätzen die Berechnung der (kalten) Progression mit folgender, jedoch anderer Fragestellung approximiert: Wie hoch ist die (kalte) Progression, wenn alle Steuerpflichtigen eine Einkommenserhöhung im Ausmaß der Inflationsrate bekommen hätten (alternativ: ... alle Steuerpflichtigen einem inflationierten Tarif unterworfen worden wären) bzw wie hoch ist der Steuerausfall, wenn alle Steuerpflichtigen real gleich besteuert worden wären wie im Basisjahr.

Der Budgetdienst (2015)¹⁴ bzw Eckerstorfer/Sindermann übersehen somit die systematische Überschätzung der mikro-basierten Berechnungen, weil in diesen Fällen für alle Steuerpflichtigen die maximale kalte Progression berechnet wird, unabhängig davon, ob sie tatsächlich einen Reallohnzuwachs verzeichneten.¹⁵

Die in der öffentlichen Diskussion verfestigte Meinung, dass aufgrund der kalten Progression der Effekt der Steuerreform 2015/16 "in zwei bis drei Jahren schon wieder verpufft sein"¹⁶ werde, ist selbst bei den überschätzten Beträgen der statischen mikro-basierten Berechnungen nicht haltbar.¹⁷

Da wirtschafts- bzw budgetpolitisch die gesamtwirtschaftlichen Aggregate interessant sind, ist für die Analyse der Wirkung der (kalten) Progression die Betrachtung der gesamtwirtschaftlichen Lohn- und Einkommensentwicklung unter Umständen besser geeignet. Die Verwendung von aggregierten Daten abstrahiert von der Verteilung bzw Heterogenität der Beschäftigung und wendet das Konzept der kalten Progression quasi auf den einen "fiktiven" Österreicher an. Budgetpolitisch ist daher relevant, inwieweit in Aggregatsbetrachtung einerseits progressionsbedingt die Lohn- und Einkommensteuereinnahmen gestiegen sind und andererseits, welcher Anteil davon "kalt" war. Genau diese methodische Vorgangsweise hat Rainer gewählt, die Steiner/Wakolbinger kritisieren. Ihre "Richtigstellung" kann jedoch nicht überzeugen, wie im Folgenden gezeigt wird.

3. Eine Richtigstellung zur kalten Progressionsberechnung?

Steiner/Wakolbinger behaupten, dass die in Rainer ausgewiesenen Schätzungen zur kalten Progression zu niedrig seien und sehen sich dabei vom parlamentarischen Budgetdienst bestätigt. Nicht ihr mikro-basierter Ansatz liefere zu hohe Werte, sondern der makro-basierte Ansatz von Rainer weise zu niedrigere Werte aus:

Für das Jahr 2013 würde demnach mangels Reallohnwachstums im Zeitraum 2009-2013 die gesamte Progression kalt sein, dh statt 1,43 Mrd € 1,87 Mrd € betragen, und unter Berücksichtigung der veranlagten Einkommensteuer ihrem publizierten Wert von 2,23 Mrd € sehr nahe kommen.

4. Politikempfehlung

In der Vergangenheit haben Regierungen die progressionsbedingten Steuermehreinnahmen durch Steuertarifreformen diskretionär korrigiert. Nach der Tarifreform 2015/16 wird die Lohnsteuerquote (VGR-Daten) deutlich sinken und auf das Niveau von Ende der 1990er Jahre fallen.

Trotzdem sollte (zumindest teilweise) eine automatische Kompensation für die kalte Progression aus folgenden Gründen erfolgen: makroökonomisch, um die Entwicklung der real verfügbaren Einkommen (und damit auch die Konsumentwicklung) stabiler zu halten, und demokratiepolitisch, weil sie eine nicht durch expliziten Parlamentsbeschluss legitimierte Steuererhöhung mit Verteilungswirkungen darstellt ("heimliche Steuererhöhung"). Allerdings kann zumindest in Phasen überdurchschnittlichen Wachstums das durch die kalte Progression prozyklische Steuermehraufkommen auch als Konjunkturstabilisator gesehen werden. Steuerpolitisch erleichtern quasi automatisch generierte Mehreinnahmen dann folgende Anpassungen in der Tarif- bzw Steuerstruktur, weil nur so vermieden werden kann, dass bei konstanter Steuerquote einzelne (bzw Gruppen von) Steuerpflichtigen nach einer Tarifreform ein niedrigeres Einkommen erhalten.

Das wirtschaftspolitisch relevante Ausmaß der kalten Progression ("Kompensationsvolumen")¹⁹ sollte - wie hier gezeigt wurde - auf Basis von gesamtwirtschaftlichen Daten berechnet werden. Bei einer (vollständigen) Indexierung des Steuertarifs, also einem Übergang von der Nominal- zur Realbesteuerung, ist der Einnahmenverzicht des Staates in der Regel höher als die aggregiert ermittelte Mehrbelastung der Steuerpflichtigen aus der kalten Progression (weil auch nicht von der kalten Progression Betroffene profitieren).