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Was versteht man unter dem Begriff der kalten Progression tatsächlich?

Mag. Peter Brandner, BMF

Im Zuge der Steuerreform 2015/16 ist die kalte Progression zu einem Diskussionspunkt geworden, ua hat das Österreichische Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) in seinem Schwerpunktheft zur Steuerreform mehrere Aufsätze dazu publiziert (WIFO 2015)1. Anlass für diesen Beitrag ist die auf dem digitalen ÖStZ-Portal geübte Kritik von Steiner und Wakolbinger (2015)2 an Rainer (2014)3. Die folgende Behandlung des Themas soll einerseits helfen, die wieder aufgeflammte Diskussion zu strukturieren, und andererseits ermöglichen, den Disput zwischen Steiner/Wakolbinger und Rainer besser zu verstehen und zu bewerten.

1. Definition

Eine kalte Progression kann nur eintreten, wenn bei einem in Nominalwerten festgelegten progressiven Steuertarif auch tatsächlich ein Anstieg des nominellen Einkommens vorliegt. Die übliche Rechtfertigung einer statischen Betrachtung für einen progressiven Tarif liegt in der Annahme, dass ein höheres Einkommen eine höhere Leistungsfähigkeit impliziert und somit auch eine höhere Besteuerung als bei einer proportionalen Besteuerung.

Sind die Akteure einer Volkswirtschaft mit Preissteigerungen (Inflation) konfrontiert, muss in der (ökonomisch relevanten) "realen" Betrachtung die Konsequenz eines Nominal-Tarifs beachtet werden: Steigt die Bemessungsgrundlage (Einkommen) im Ausmaß der Inflation, so bleibt das reale Einkommen vor Steuern gleich. Im Sinne des Leistungsfähigkeitsprinzips sollte sich die Steuerlast, dh der Durchschnittssteuersatz (auf das nominelle Einkommen) nicht ändern, damit auch das reale Einkommen nach Steuern konstant bleibt. Tatsächlich bewirkt die Progression, dass die nominelle Einkommenserhöhung eine überproportionale Steuererhöhung und damit einen höheren Durchschnittssteuersatz verursacht, so dass trotz gleicher "realer Leistungsfähigkeit" das reale Einkommen nach Steuern sinkt.

Ein beobachteter Progressionseffekt lässt sich somit in eine "reale" Leistungskomponente, die eine höhere Durchschnittssteuerbelastung rechtfertigt, und eine "nominelle" Preiskomponente trennen.

Unter kalter Progression (im engeren Sinn) wird nun jene progressionsbedingte steuerliche Mehrbelastung (höherer Durchschnittssteuersatz) verstanden, die aus einer Erhöhung der Bemessungsgrundlage (Einkommenszuwachs) bis maximal im Ausmaß der Inflation resultiert: Bei einem nominellen Einkommensanstieg bis zur Inflationsrate (sinkendes oder konstantes Realeinkommen) ist die gesamte Progression "kalt", bei einem darüber hinausgehenden Anstieg (steigendes Realeinkommen) nur der entsprechende Inflationsanteil.4

Eine kalte Progression erfordert also einen progressiven Tarifverlauf, einen Anstieg des nominellen Einkommens und Inflation. Fehlt (zumindest) eines dieser Elemente, kann nicht sinnvoll von kalter Progression gesprochen werden.

So muss betont werden, dass die Gleichsetzung von kaltem Progressionseffekt und Inflationsentwicklung irreführend sein kann - der Zusammenhang kann, muss aber nicht gegeben sein (siehe auch Hechtner et al. [2012]5, Rainer [2015]6). Nur dann, wenn die Preissteigerung mit einer nominellen Einkommenserhöhung zusammenfällt, tritt ein Progressions- und damit auch ein kalter Progressionseffekt auf. Der Progressionseffekt ergibt sich aus dem Umstand, dass der jeweils letzte (höchste) Grenzsteuersatz durch den Einkommenszuwachs relativ an Bedeutung gewinnt. Bei konstantem Nominaleinkommen und daher gleicher nomineller Steuerleistung besteht auch bei positiver Inflation keine kalte Progression: Der Kaufkraftverlust ist nicht einem Effekt des Steuersystems zuzuordnen, sondern ausschließlich der Inflation (es sinkt auch die reale Steuerschuld).7 So kann einer Definition wie in Eckerstorfer und Sindermann (2015)8, die ausschließlich auf die Konstanz der Realeinkommen abzielt, nicht gefolgt werden ("so tritt bei positiven Inflationsraten unweigerlich das Phänomen der kalten Progression auf und zwar gänzlich losgelöst von der Nominallohnentwicklung").

Manchmal (Boss [2014]9) wird der gesamte Progressionseffekt als kalte Progression bezeichnet, weil nur dann bei seiner Beseitigung die Steuerquote konstant bleibt. Folgt man dieser weiten Definition von kalter Progression, dann müsste das Steuersystem entsprechend der nominellen Einkommensentwicklung "angepasst" werden.10

Die in Loser (2014)11 formulierte Erklärung ("Kalte Progression liegt vor, wenn eine Person eine steigende Grenzsteuerbelastung zu tragen hat, ohne dass ihr Einkommen real gewachsen ist.") ist mE nicht richtig:12 Progression (steigende Durchschnittssteuersätze) als eine der Voraussetzungen für kalte Progression kann auch vorliegen, wenn die Grenzsteuerbelastung gleich bleibt (wie etwa beim österreichischen Stufentarif innerhalb einer Steuerstufe). Dieses Missverständnis, kalte Progression mit einem "Hineinrutschen" in die nächste Tarifstufe (und damit verbunden ein höherer Grenzsteuersatz) gleichzusetzen, wird allerdings häufig in den Medien rezipiert, stellt aber nur einen Spezialfall dar.

2. Berechnung

Es ist naheliegend, auf Basis einer mikro-basierten Berechnung (Lohn- und Einkommensteuerstatistik, Steuer-Transfer-Simulationsmodelle) und durch Aggregation der Einzelfälle das gesamtwirtschaftliche Ausmaß der kalten Progression zu ermitteln. Dazu wäre ein Vergleich der Einkommens- und Steuerleistung derselben Person im Zeitablauf notwendig. Solche Verlaufsdaten sind in öffentlichen Statistiken jedoch nicht verfügbar, so dass die mikro-basierten Ansätze - in statischer Betrachtungsweise - den Berechnungen auf Jahr für Jahr aneinander gereihte Individualdaten (unterschiedliche Grundgesamtheiten) zugrunde legen.

Die auf Individualdaten (unabhängig ihrer Ermittlung: tatsächliche Personen, Stichproben, simulierte Verteilung) basierenden Berechnungen weisen somit allen (!) Steuerpflichtigen (sofern sie ein Einkommen im Progressionsbereich haben) eine kalte Progression zu, auch wenn sie nicht einer (kalten) Progression unterworfen waren: Selbst eine tarifliche Lohnerhöhung muss nicht zwingend zu einem höheren nominellen (Jahres-)Einkommen führen (im Steuerrecht wird das Gesamteinkommen betrachtet, nicht das Stundeneinkommen): Steuerpflichtige haben ihren Beschäftigungsumfang verändert (zB weniger Überstunden, Wechsel in Teilzeit, Zeiten ohne Beschäftigung etc) oder eine unter der Inflationsrate liegende Einkommenssteigerung erfahren; Steuerpflichtige haben mehrere Beschäftigungsverhältnisse.13 Auch neu am Arbeitsmarkt eintretenden Personen wird - methodisch bedingt - eine (kalte) Progression zugewiesen.

So wird in den mikro-basierten Ansätzen die Berechnung der (kalten) Progression mit folgender, jedoch anderer Fragestellung approximiert: Wie hoch ist die (kalte) Progression, wenn alle Steuerpflichtigen eine Einkommenserhöhung im Ausmaß der Inflationsrate bekommen hätten (alternativ: ... alle Steuerpflichtigen einem inflationierten Tarif unterworfen worden wären) bzw wie hoch ist der Steuerausfall, wenn alle Steuerpflichtigen real gleich besteuert worden wären wie im Basisjahr.

Der Budgetdienst (2015)14 bzw Eckerstorfer/Sindermann übersehen somit die systematische Überschätzung der mikro-basierten Berechnungen, weil in diesen Fällen für alle Steuerpflichtigen die maximale kalte Progression berechnet wird, unabhängig davon, ob sie tatsächlich einen Reallohnzuwachs verzeichneten.15

Die in der öffentlichen Diskussion verfestigte Meinung, dass aufgrund der kalten Progression der Effekt der Steuerreform 2015/16 "in zwei bis drei Jahren schon wieder verpufft sein"16 werde, ist selbst bei den überschätzten Beträgen der statischen mikro-basierten Berechnungen nicht haltbar.17

Da wirtschafts- bzw budgetpolitisch die gesamtwirtschaftlichen Aggregate interessant sind, ist für die Analyse der Wirkung der (kalten) Progression die Betrachtung der gesamtwirtschaftlichen Lohn- und Einkommensentwicklung unter Umständen besser geeignet. Die Verwendung von aggregierten Daten abstrahiert von der Verteilung bzw Heterogenität der Beschäftigung und wendet das Konzept der kalten Progression quasi auf den einen "fiktiven" Österreicher an. Budgetpolitisch ist daher relevant, inwieweit in Aggregatsbetrachtung einerseits progressionsbedingt die Lohn- und Einkommensteuereinnahmen gestiegen sind und andererseits, welcher Anteil davon "kalt" war. Genau diese methodische Vorgangsweise hat Rainer gewählt, die Steiner/Wakolbinger kritisieren. Ihre "Richtigstellung" kann jedoch nicht überzeugen, wie im Folgenden gezeigt wird.

3. Eine Richtigstellung zur kalten Progressionsberechnung?

Steiner/Wakolbinger behaupten, dass die in Rainer ausgewiesenen Schätzungen zur kalten Progression zu niedrig seien und sehen sich dabei vom parlamentarischen Budgetdienst bestätigt. Nicht ihr mikro-basierter Ansatz liefere zu hohe Werte, sondern der makro-basierte Ansatz von Rainer weise zu niedrigere Werte aus:

1) Rainers Berechnungen seien "falsch", weil er statt des individuellen nominellen Lohnwachstums (+9,5 %) das Wachstum der gesamten nominellen Lohnsumme (+13,3 %) zugrunde legt, somit bei einer Inflation von 10,0 % seit 2009 ein reales Lohnwachstum 2009-2013 ausweist, dass es nicht gegeben habe, und
2) die veranlagte Einkommensteuer nicht berücksichtige.

Für das Jahr 2013 würde demnach mangels Reallohnwachstums im Zeitraum 2009-2013 die gesamte Progression kalt sein, dh statt 1,43 Mrd € 1,87 Mrd € betragen, und unter Berücksichtigung der veranlagten Einkommensteuer ihrem publizierten Wert von 2,23 Mrd € sehr nahe kommen.

Ad 1) In der makroökonomischen Betrachtung des einen fiktiven Österreichers ist es grundsätzlich unerheblich, ob "sein" Einkommen (die Bruttolohn- und -gehaltsumme stieg um 13,3 %) durch eine steigende Anzahl der Beschäftigten oder durch individuelle Einkommenssteigerungen bestimmt wird - weil auch die Besteuerung/Progression, somit auch kalte Progression, keine individuelle Betroffenheit mehr darstellt, sondern eine aggregierte des öffentlichen Haushalts.
Auch kann das durchschnittliche individuelle Lohnwachstum von ganzjährig Vollzeitbeschäftigten nicht sinnvoll anhand der Tabelle 6 des RH-Einkommensbericht (Allgemeiner Einkommensbericht 2014) gemessen werden: Genau diese Tabelle ist für eine mehrjährige Betrachtung unbrauchbar, weil die Berechnung der durchschnittlichen Löhne und Gehälter jedes Jahr auf einer anderen Grundgesamtheit basiert und sie somit keine Verlaufsdaten identer Personen repräsentieren! Dieses Problem wird offensichtlich, wenn für den Zeitraum 2009-2013 dem Lohnwachstum der ganzjährig Vollzeitbeschäftigten (+9,5 %) jenes der ganzjährig Teilzeitbeschäftigten (+12,4 %) gegenübergestellt wird.
Folglich ist auch die aus der nicht überzeugenden Reallohnbetrachtung abgeleitete Schlussfolgerung, die gesamte Rainer‘sche Progression sei kalt (also inklusive ihrer als "Residualprogression" bezeichneten 442 Mio €) nicht haltbar.
Ad 2) Bleibt nur mehr die Kritik, die kalte Progression aus der Einkommensteuer nicht berücksichtigt zu haben, aber gerade dazu liefert Rainer 18 gute Argumente, warum diese nicht so einfach wie die Lohnsteuer behandelt werden kann.

4. Politikempfehlung

In der Vergangenheit haben Regierungen die progressionsbedingten Steuermehreinnahmen durch Steuertarifreformen diskretionär korrigiert. Nach der Tarifreform 2015/16 wird die Lohnsteuerquote (VGR-Daten) deutlich sinken und auf das Niveau von Ende der 1990er Jahre fallen.

Trotzdem sollte (zumindest teilweise) eine automatische Kompensation für die kalte Progression aus folgenden Gründen erfolgen: makroökonomisch, um die Entwicklung der real verfügbaren Einkommen (und damit auch die Konsumentwicklung) stabiler zu halten, und demokratiepolitisch, weil sie eine nicht durch expliziten Parlamentsbeschluss legitimierte Steuererhöhung mit Verteilungswirkungen darstellt ("heimliche Steuererhöhung"). Allerdings kann zumindest in Phasen überdurchschnittlichen Wachstums das durch die kalte Progression prozyklische Steuermehraufkommen auch als Konjunkturstabilisator gesehen werden. Steuerpolitisch erleichtern quasi automatisch generierte Mehreinnahmen dann folgende Anpassungen in der Tarif- bzw Steuerstruktur, weil nur so vermieden werden kann, dass bei konstanter Steuerquote einzelne (bzw Gruppen von) Steuerpflichtigen nach einer Tarifreform ein niedrigeres Einkommen erhalten.

Das wirtschaftspolitisch relevante Ausmaß der kalten Progression ("Kompensationsvolumen")19 sollte - wie hier gezeigt wurde - auf Basis von gesamtwirtschaftlichen Daten berechnet werden. Bei einer (vollständigen) Indexierung des Steuertarifs, also einem Übergang von der Nominal- zur Realbesteuerung, ist der Einnahmenverzicht des Staates in der Regel höher als die aggregiert ermittelte Mehrbelastung der Steuerpflichtigen aus der kalten Progression (weil auch nicht von der kalten Progression Betroffene profitieren).

*

Die Ausführungen geben die persönliche Meinung des Autors wieder.


1

Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung, WIFO-Monatsberichte 2015, 88(5), http://monatsberichte.wifo.ac.at/58168 (abgefragt am 29. 3. 2016).


2

Steiner/Wakolbinger, Zur Berechnung der kalten Progression - Eine Richtigstellung, ÖStZ digital exklusiv 2015/6, http://lesen.lexisnexis.at/_/zur-berechnung-der-kalten-progression-eine-richtigstellung/artikel/o_stz_digitalonly/2015/42/OeStZ_digitalonly_2015_6.html (Stand 16. 10. 2015).


3

Rainer, Zur kalten Progression der letzten 5 Jahre, ÖStZ 2014/453, http://lesen.lexisnexis.at/s/IjM4NSBvX3N0eiAyMDE0IDQ1MyAxMiI.Ejhwbv1sBS0-67dANvRu8iKeFrw (Stand 20. 6. 2014).


4

Darüber hinaus tritt auch ein "kalter" Progressionseffekt im realen Einkommenszuwachs auf. Dieser (geringe) Effekt zweiter Ordnung wird hier nicht weiter beachtet.


5

Hechtner/Massarrat-Mashhadi/Sielaff, Eine Analyse zur Einkommensteuerbelastung und Wirkung der kalten Progression der vergangenen 20 Jahre in Deutschland, Arqus-Diskussionsbeiträge zur quantitativen Steuerlehre, 2012, No. 137, www.arqus.info/mobile/paper/arqus_137.pdf (abgefragt am 29. 3. 2016).


6

Rainer, Zur Aufkommenswirkung der kalten Progression seit 2000, WIFO-Monatsberichte, 2015, 88(5), S. 439-445, http://monatsberichte.wifo.ac.at/58175 (abgefragt am 29. 3. 2016).


7

Bei sinkendem Nominaleinkommen fällt die nominelle Steuerbelastung - progressionsbedingt - sogar überproportional.


8

Eckerstorfer/Sindermann, Zur Messung der Wirkungen der kalten Progression seit der Steuerreform 2009. Ein Kommentar, WIFO-Monatsberichte, 2015, 88(5), S. 455-461, http://monatsberichte.wifo.ac.at/58177 (abgefragt am 29. 3. 2016).


9

Boss, Abgabenbelastung und heimliche Steuererhöhung in ausgewählten Fällen 2013-2017, Kiel Policy Brief, 2014, Nr. 81, www.ifw-kiel.de/wirtschaftspolitik/zentrum-wirtschaftspolitik/kiel-policy-brief/kiel-policy-brief/kpb-2014/kiel_policy_brief_81 (abgefragt am 29. 3. 2016).


10

Da die individuelle Steuerbelastung konstant bleibt, wenn sich das individuelle Einkommen wie das Durchschnittseinkommen verändert, ist damit implizit eine Abkehr vom Leistungsfähigkeitsprinzip verbunden: nicht mehr das absolut höhere Einkommen, sondern das relativ zum Durchschnitt höhere Einkommen rechtfertigt eine höhere Besteuerung.


11

Loser, Zur gegenwärtigen Diskussion über die kalte Progression, ÖStZ 2014/452, http://lesen.lexisnexis.at/s/IjM4NSBvX3N0eiAyMDE0IDQ1MiAxMiI.FxMRFrTW8YIw502WKg_uuSYwvSs (Stand 20. 6. 2014).


12

Zur Definition von Progression siehe zB Homburg, Allgemeine Steuerlehre5 (München 2007) 63.


13

Rund 20 % der Lohnsteuerpflichtigen haben mehr als einen Lohnzettel (Fischer, Lohnsteuerstatistik 2014, Statistischen Nachrichten 1/2016, 48-62).


14

Budgetdienst des Parlaments, Anfragebeantwortung des Budgetdienstes zur Anfrage des Abgeordneten Mag. Bruno Rossmann (Die Grünen) zur "Kalten Progression" (Wien 2015) www.parlament.gv.at/ZUSD/BUDGET/BD_-_Anfragebeantwortung_kalte_Progression.pdf (abgefragt am 29. 3. 2016).


15

Der Budgetdienst weist selbst darauf hin, dass die Reallöhne pro Beschäftigtem zwischen 2009 und 2013 um 2,3 % gefallen sind.


16

Friedrich Schneider zitiert in Salzburger Nachrichten vom 26. 11. 2015, S. 16, http://sn-data.s3.amazonaws.com/2015_11_26/sn2616_Stammausgabe_16_NUG2U7Y289.pdf (abgefragt am 29. 3. 2016).


17

Brandner, Anmerkungen zur kalten Progression und ihrer Berechnung, WIFO-Monatsberichte, 2015, 88(5), S. 463-471, www.weissewirtschaft.at/wp-content/uploads/2015/06/Anmerkungen-zur-kalten-Progression-und-ihrer-Berechnung-mb_2015_05_13_kalte_progression_anmerkung.pdf (abgefragt am 29. 3. 2016).


18

In ÖStZ 2014/453 und WIFO-Monatsberichte, 2015, 88(5), S. 439-445.


19

Arbeitnehmerveranlagungen lassen das jährlichen Lohnsteueraufkommen relativ zur einbehaltenen Lohnsteuer (Lohnzetteldaten) um rund 5 % niedriger ausfallen; (Fischer/Milz, Arbeitnehmerveranlagung 2012, Statistische Nachrichten 3/2015, 222-235). Im Vergleich dazu: kalte Progression 2013: 6,1 % (Lohnsteuerstatistik), 2014 7,5 % (VGR-Daten) des Steueraufkommens (Rainer, WIFO-Monatsberichte, 2015, 88[5], S. 439-445).


Artikel-Nr.
ÖStZ digital exklusiv 2016/2

04.04.2016
Autor/in
Peter Brandner
Mag. Peter Brandner ist Fachexperte für empirische Wirtschafts- und Finanzmarktforschung im Bundesministerium für Finanzen und Lektor an der Universität Wien.